기부채납이란 ‘공공기여의 수단 또는 방식으로 공공시설 등을 제공하는 것’을 의미한다. 국유재산법 제2조제2호 공유재산 및 물품관리법 제2조제3호에 따르면 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 부동산 등 재산의 소유권을 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 이전하여 국가 또는 지방자치단체가 이를 취득하는 것으로 정의된다.

지구단위계획에서 공공시설 등의 기부채납은 토지소유자가 사업 토지가 포함된 사업구역 내에서 공공시설 등을 설치, 제공하고 용적률 등을 완화 받는 것으로 기반시설, 건축물 제공 등의 다양한 방식을 통해 공공기여를 실현하면서 민간개발을 활성화해 도시발전을 촉진하는 방법 중 하나다.

[기부채납 개념도/자료=서울시]

특히 주택재개발 및 재건축과 같은 정비사업에서의 기부채납은 민간주체의 사업성 관점에서 보면 유도수단이 아닌 보상의 일환으로 주로 시행되고 있으며, 이는 민간과 공공이 공간에 대한 거래를 하면서 공공성을 확보하는 방안이다.

실제 기부채납이 결정되는 과정을 살펴보면, 기부채납은 자의적인 방식보다는 심의 단계에서 기반시설 확보를 위한 기부채납을 요구받게 되며, 심의 시 기부채납 비율 등이 결정된다. 주로 행정청의 부관의 형태로 이루어진다.

국토계획법에서도 이에 대한 규정을 찾아볼 수 있는데, 지자체가 개발사업 인·허가에 따른 ‘부관(附款)’ 형태로 사업자에게 기부채납을 요구할 수 있도록 규정하고 있다.

도시계획에서 말하는 인센티브의 의미는, 시가지의 환경개선이나 쾌적성 향상, 도시구조의 형성에 기여하는 등 일정 범위 내 사용하는 계획적인 수단을 통해 공공이 원하는 방향으로 유도하기 위한 별도의 항목을 추가적으로 제공, 개발과정에 혜택을 부여해 개발을 촉진시키는 제도라고 할 수 있다.

도시환경의 향상이라는 공공의 이익을 만족시키면서 개인이나 민간사업자의 사적인 이익을 얻을 수 있도록 함이다.

지구단위계획에서의 인센티브는 건축행위 또는 개발 시 시행지침 준수 및 공적공간 확보 등에 따라 제공되는 완화 규정으로써 건폐율, 용적률, 높이 등의 완화 등이 주어지게 된다. 이 중 가장 중요한 용적률은 용도지역 및 주변환경을 고려해 기준용적률, 허용용적률, 상한용적률로 이뤄진다.

기준용적률은 현재의 용도지역을 감안해 정해지며, 공적공간 설치 및 공공기여 등에 따라 허용용적률 범위 내에서 인센티브를 부여하게 된다. 기반시설 등의 기부채납에 따라 상한용적률 범위 내에서 인센티브를 부여하는 것으로 용적률 구성이 이뤄진다.

국토계획 및 이용에 관한 법률에서는 공공시설의 기부채납 시 해당 개발사업에 인센티브를 부여하고 있다. 지구단위계획구역 안에서 공공시설 또는 학교 등의 기반시설 설치를 위한 부지를 제공하는 경우 건폐율, 용적률 및 높이 제한을 완화할 수 있으며, 지구단위계획구역 안에서 공공시설 등을 설치, 제공하는 경우 공공시설 등을 설치하는 데 드는 가액의 부지를 제공한 것으로 간주해 인센티브를 적용받는다. 

또 상업지역, 주택재개발사업, 도시환경정비사업, 주택재건축사업 등을 시행하는 자가 대지의 일부를 공공시설 부지로 제공하는 경우 해당 용도지역 용적률의 200% 이하 범위 안에서 대지면적 제공 비율에 따라 조례가 정하는 비율로 정하고 있다.

기부채납과 인센티브에 대해 서울시는 ‘공공시설 등 기부채납 용적률 인센티브 운영 기준’, ‘지구단위계획 수립기준’, ‘도시계획 변경 사전협상제도 개선시행에 따른 사전협상 운영지침’을 각 사업에 적용하고 있으나, 여전히 관련 규정은 미비한 상황이다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 인센티브로 제공하는 용적률의 상한만을 정하고 있고, 지자체 조례로 인센티브를 확정하더라도 도시계획위원회에서 법적 기준을 무시하고 용적률을 임의로 하향 조정하는 경우가 비일비재하기 때문이다.