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‘균형’ ‘스마트’ ‘혁신’ 제5차 국토종합계획③

1차 사회 간접자본 확충, 2차 거점개발과 균형개발

김길태 기자   |   등록일 : 2019-11-21 16:49:21

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우리나라 국토 발전의 역사와 방향을 이해하려면 국토종합계획의 내용과 역사적 흐름을 파악해해야 한다.

제1차 국토종합개발계획은 사회 간접자본을 확충하는 것을 목적으로 삼고 있다. 경제의 능률적 성장을 위해 국토를 효율적으로 활용하고, 경제성장을 뒷받침하기 위해 국토개발의 기반을 확립하며, 국토가 보유한 자원의 개발과 대규모 공업단지 개발에 따라 발생하는 환경문제를 해결, 도시문제와 문화적인 생활을 위한 생활환경을 개선하는 것이다.

이를 위해 제1차 국토종합개발계획에서는 권역개발과 성정거점개발 방식이 채택됐다. 권역개발은 전국을 4대강과 8중권, 17소권으로 구분해 권역별로 개발을 추진하는 것이고, 성장거점 개발은 서울, 인천, 부산, 울산 등의 대도시를 성장거점으로 지정하고 집중적으로 투자하는 방식이다. 1차 계획 기간 동안 국토계획을 뒷받침하는 각종 제도와 정책이 수립돼 국토계획의 기초적인 제도를 마련하고 국토계획으로서의 틀을 갖추게 되었다.

주요 추진전략과 계획내용은 권역개발을 통한 집적이익을 추구하기 위해 국가의 주도로 성장거점 개발 방식을 채택, 공업과 농업 기반을 확충했으며, 도시와 농촌 간의 소득격차를 완화하기 위해 농업 생간의 기반을 근대화·고도화했다.

대규모 공업단지의 개발 및 국민총생산의 극대화, 대도시와 각 지역 및 산업중심지를 연결하는 교통·통신, 에너지 공급망의 확충, 편중된 개발로 발생하는 소외지역의 기능을 강화하는 것이었다. 따라서 국토자원의 종합적 이용·개발 및 각급 지역계획의 기본으로서 투자의 효율성을 높이고 민간자본의 투자활동을 유도하며, 고도의 경제성장 뒷받침을 위한 생산기반의 구축을 위해 경부축을 중심으로 한 거점개발전략을 추진했다.

제1차 국토종합개발계획에서 지역의 특성을 고려해 공업을 적정 배치하고, 대도시의 공업 분산 촉진 및 중소도시 공업을 개발하여 산업입지의 균형개발을 강조, 1970년대 전반 13개 공업단지, 후반 27개 중소 산업단지가 조성되었으며 울산, 포항 등 대규모 산업단지가 집중적으로 건설된 동남권지역에 편중되었다.

제1차 국토종합개발계획은 도시지역과 농촌지역이 유기적인 관계를 맺으면서 균형 있게 발전하고 농업과 공업이 병행 발전할 수 있도록 모든 산업을 조화 있게 배치했다. 특히 ‘국토구조와 환경 개선’을 위해 국토포장자원개발과 자연의 보호보전, 국토이용관리의 효율화, 개발기반의 구축 등을 실시했다. ‘국민생활환경 개선’을 위해 경제성 높은 대규모 공업기지의 구축정비, 교통통신, 수자원 및 에너지 공급망 정비 등 대규모사업을 우선 실시함으로써 사업 효과가 전 국토에 상호 연쇄적으로 파급하도록 계획했다.

이로 인해 수도권과 남동 임해공업지역을 중심으로 산업발전의 기반이 조성됐다. 소양강과 안동, 대청 등에 다목적 댐을 건설해 수자원을 안정적으로 확보, 개발하게 되었고, 호남, 남해, 영동선, 88올림픽 고속도로 등의 공속도로망과 서울을 중심으로 한 수도권 지역의 전철망, 동해안, 중부내륙 종단 고속화 도로 및 주요 간선 국도의 포장으로 산선 교통망이 형성되었다.

또 제1차 국토종합개발계획 기간 동안 국토계획을 뒷받침하는 각종 제도와 정책이 수립돼 국토계획의 기초적 제도를 마련하고 국토계획으로서의 틀을 갖추게 됐다. 정부주도의 산업단지 조성사업을 강력히 추진하는 등 1977년 수출 100억 달러 달성의 원동력이 되기도 했다. 

그러나 제1차 국토종합개발계획의 시행으로 수도권과 동남권에 개발이 편중되어 국토의 불균형 구조가 형성되었고, 지역 간 격차가 심회되기도 했다. 산업입지 정책에서 1960년대 자유입지에 의한 대도시 집중에서는 탈피했지만 수도권에서는 서울에서 경기도 지역으로 공업입지 광역화, 지방에서는 울산, 포항 등 대규모 산업단지가 집중적으로 건설된 동남권으로 편중 현상이 심화됐다.

거점개발방식은 산업의 공간적 집중 및 인구와 다른 기능의 집중을 유발해 지역 격차를 더욱 심회시키는 결과를 초래했다. 서울과 부산 등 대도시의 인구집중을 억제하기 위해 인구분산정책이 시행, 대도시 자체의 인구증가는 완화됐지만 주변지역의 인구가 급속히 증가돼 지가가 상승되고 부동산 투기현상이 발생하였으며, 개발제한 구역 내 주민생활의 불편함과 재산권 침해 문제, 그리고 개발로 인한 환경훼손의 문제 등이 발생하기도 했다.

제2차 국토종합개발계획

제2차 국토종합개발계획은 성장거점의 집적이익을 확산하고자 거점개발과 균형개발을 절충한 광역개발방식을 도입했다. 수도권 집중을 억제하고 성장거점도시의 육성 및 중소공업단지조성 등을 통한 인구의 지방 분산과 정착을 유도했다. 

1980년대 제2차 국토종합개발계획의 수립과 수도권정비계획법의 제정으로 수도권 집중이 강력하게 억제되었고, 산업단지의 균형개발을 위한 노력들이 다양하게 진행됐다. 제2차 국토종합개발계획은 국토의 균형발전과 국민복지의 향상을 기조로 인구의 지방정착 유도, 개발가능성의 전국적 확대, 국민 복지수준의 제고, 국토자연환경의 보전을 목표로 했다.

이를 위해 서울의 인구집중 억제, 지방의 고용기회 및 도시서비스의 확대와 적정규모의 공업을 지방도시에 분산 배치하고, 주택과 상하수도 등 생활환경의 정비 및 국토자원의 절약과 자연환경의 오염과 파괴를 최소화하도록 했다.

증가하는 식량수요에 대응해 농업의 생산기반을 확충하고 도시화·산업화로 인한 환경오염을 관리하였으며, 주택을 대량으로 공급하고 주택가격의 안정 및 주택의 질 향상, 전국 상·하수도 시설의 확충을 통해 국민의 생활환경을 정비했다.

교통·통신 시설 및 지역 특성에 맞는 적정 규모의 공업단지 개발을 통해 국토의 개발기반을 확충하였고, 국립공원 및 보전지역 지정, 다목적댐 건설을 통한 국토의 이용·관리에도 힘썼다.

제2차 국토종합개발계획은 생산 환경 중점 개발에서 탈피해 국민의 생활환경 개발 및 지역생활권의 거점 육성으로 방향을 전환하였고, 환경문제를 중요하게 다루었다. 이 기간 동안 국토계획의 제도적으로 뒷받침하는 정책과 법규들이 제정되었으며, 1981년과 1982년에 각 도 단위로 도시계획이 수립돼 지역차원의 개발계획이 가능하게 됐다.

택지개발촉진법을 제정해 공영개발방식을 도입하고, 대도시지역에서 토지구획정리사업을 전면 금지하였으며, 주택공급이 시급했던 대도시 주변 대규모 주택단지를 빠른 기간 내에 조상하기 위한 신도시 개발에 이용됐다.

그러나 제2차 국토종합개발계획 이후 서울과 부동산 대도시에 투자가 집중되었고, 특히 88올림픽 개최를 위해 수도권 집중에 대한 기존의 시책을 완화해 지역 격차가 더욱 심화됐다. 이와 함께 국토자원의 부족 및 환경오염 문제가 지속적으로 발생했다.

기존 제1차 국토계획의 문제점인 수출주도형 성장전략이 본격 가동되면서 수도권과 경부 축을 중심으로 과도한 개발이 이뤄졌기 때문에 지역 불균형이 정치사회적 이슈로 대두되어 해결하고자 제2차 국토계획을 수립하였으나 수도권과 경부 축의 성장세가 본격적으로 가시화되면서 과밀억제정책은 그 효과를 기대에 못 미치는 결과를 낳았다.

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