정부가 앞으로 20년간의 국토개발 청사진 마련에 시동을 건다. 올해 말까지 제5차 국토종합계획 시안을 마련하고 국민, 관계부처 등 의견수렴을 거쳐 2019년 하반기 확정할 계획이다. 국토교통부는 인구구조 변화나 4차 산업혁명 등을 반영해 앞으로 확장형 개발사업보다 압축적 재생으로 국토발전 패러다임을 전환한다는 계획이다.

국토종합계획이란 ‘국토기본법’에 의거한 국토의 장기비전을 제시하는 최상위 법정계획으로, 각 시·도가 수립하는 도시 및 지역계획의 밑바탕이 된다.

우리나라는 1970년대부터 국토종합계획을 수립해왔다. 1972년 제1차 계획(1972~1982년)이 수립된 이후 10년 단위로 2차 계획(1982~1991년)과 3차 계획(1992~2001년)이 수립·시행됐다. 4차 계획의 경우, IMF 경제위기 극복과 뉴 밀레니엄이 가져올 변화에 대한 선제적 대응책으로서 당초보다 2년을 앞당겨 20년 단위의 장기플랜으로 계획했다. 4차 계획은 2번의 수정을 거쳐 오는 2020년 만료될 예정이다. 1차부터 3차까지 ‘개발’에 중점을 둔 반면 4차 계획은 국토개발보다는 국토관리에 중점을 두었다.

제1차 국토종합개발계획은 사회 간접자본 확충을 우선 목표로 한다. 기본 목표는 경제의 능률적인 성장을 위해 국토를 효율적으로 활용하고, 경제성장을 뒷받침하기 위하여 국토개발의 기반을 확립하며, 국토가 보유한 자원의 개발과 대규모 공업단지 개발에 따라 발생하는 환경문제를 해결하는 등 도시문제와 문화적인 생활을 위한 생활환경을 개선하는 것이었다.

이를 위해 1차 계획에서는 권역개발과 성장거점개발 방식이 채택됐다. 1차 계획을 통해 소양강과 안동, 대청 등에 다목적 댐을 건설해 수자원을 안정적으로 확보·개발하게 됐다. 또한 호남, 남해, 영동선, 88올림픽 고속도로 등의 고속도로망과 서울을 중심으로 한 수도권 지역의 전철망, 동해안, 중부내륙 종단 고속화 도로 및 주요 간선 국도의 포장으로 간선 교통망이 형성되었다. 1차 계획 기간 동안 국토계획을 뒷받침하는 각종 제도와 정책이 수립돼 국토계획의 기초적인 제도를 마련하고 국토계획으로서의 틀을 갖추게 되었다.

제2차 국토종합개발계획은 성장거점의 집적이익을 확산하고자 거점개발과 균형개발을 절충한 광역개발방식을 도입했다. 수도권 집중을 억제하고 성장거점도시의 육성 및 중소공업단지조성 등을 통한 인구의 지방 분산과 정착을 유도한다는 것이 목표다.

이에 수도권과 태백산, 다도해, 88올림픽고속도로 주변 등의 특정지역을 지정하여 이를 뒷받침하는 시행계획들을 구체화했다. 증가하는 식량수요에 대응하여 농업의 생산기반을 확충하고 도시화·산업화로 인한 환경오염을 관리하였으며, 주택을 대량으로 공급하고 주택가격의 안정 및 주택의 질 향상, 전국 상·하수도 시설의 확충을 통해 국민의 생활환경을 정비했다.

교통·통신 시설 및 지역 특성에 맞는 적정 규모의 공업단지 개발을 통해 국토의 개발기반을 확충하였고, 국립공원 및 보전지역 지정, 다목적댐 건설을 통한 국토의 이용·관리에도 힘썼다.

제3차 국토종합개발계획은 다핵개발과 지역경제권개발 방식을 채택했다. 1,2차 국토개발의 문제점을 보완하여 전국적이고 체계적인 성격을 갖추었고, 처음으로 북한을 계획 대상에 포함시켜 남북 청사진을 제시하는 등 통일시대에 대비하는 국토의 기반을 조성하고자 했다. 또한 국토계획을 뒷받침하는 여러 법들이 제정·수정되었고, 서해안 고속국도와 신산업지대가 조성돼 서해안 시대의 개발을 촉진시켰다. 도농통합도시가 출범해 지방도시를 육성하고 도시와 농촌 간의 통합도 추구했다. 

그러나 개발 지향적 사고와 난개발의 방치로 인해 국토의 불균형 문제는 여전히 심각했고, 계획 수립 당시보다 주변여건이 급속하게 변화해 장기적인 측면에서 국토개발의 청사진을 제시하거나 세계 각국의 무한경쟁에 능동적으로 대처할 수 있는 국토 전략을 제시하는 데에는 미흡했다는 평가를 받는다.

제4차 국토종합계획은 2006년과 2011년 총 2번의 수정을 거쳤는데, 마지막 2차 수정계획(2011~2020)은 참여정부의 새로운 국가경영 패러다임을 국토계획에 반영시켰다. 이에 국가균형발전을 위한 국가의 중추기능을 지방으로 분산하고, 지역혁신체계(RIS) 구축에 따라 예상되는 국토 공간구조의 변화를 반영했다. 무엇보다 주40시간 근무제, 초고속 정보화 등에 대응하는 국민의 ‘삶의 질 향상’ 방안을 마련하기도 했다.

이러한 노력은 행복도시, 혁신도시 등 여러 계획의 수립과 시행을 통해 가시화 되었고, 지자체의 권한 증대는 물론, 이산화탄소 배출량을 줄이는 생태·환경도시의 개념을 포함하는 등 전 세계적 흐름의 변화를 수용하고자 노력했다. 지역 간 갈등과 사회적 분절화에 대응한 지역 간, 계층 간의 통합과 상생방안도 제시되었다.

이와 같은 긍정적인 측면에도 불구하고 현 국토종합계획과 이와 관련된 국토·지역발전정책은 아직 많은 문제점을 안고 있다는 지적이 나온다. 특히 광역경제권 정책은 참여정부의 16개 시·도 중심의 정책에서, 5개 광역권 정책으로 지역정책의 공간단위가 광역화되었다는 점을 제외하고는 지역역량과 연계되지 않아 지역발전의 새로운 성장동력이 되기에 미흡했다는 지적이다. 인프라 부문의 선도프로젝트도 새로운 재원의 투입이 아닌 기존 계획의 연장에 불과하다는 지적이다.

1960년대 이후 한국의 국가발전상은 모범적 성공사례로 꼽히며 많은 개도국의 벤치마킹 대상이 되고 있다. 한국의 성공 요인 중 하나는 국토종합계획을 비롯한 국토·지역 정책 및 계획이라고 할 수 있다. 제1차 국토종합계획이 수립된 이후 40년이 경과한 현시점에서, 한국의 국토계획은 정부가 주도하는 경제성장 정책과 이에 따른 급속한 산업화 및 도시화의 대응일 것이라는 게 전문가들의 전언이다.

국토계획은 기간시설의 설치·공급, 도시개발 및 주택공급, 토지이용과 국토자원의 관리 측면에서 큰 역할을 수행해 왔다. 즉, 경제사회 발전과정에서 나타나는 도시, 지역, 환경 등 문제점들에 대응하고, 국토 및 지역 발전의 바람직한 목표를 제시하는가 하면, 이를 구현하기 위한 실천적 수단을 발굴·집행함으로써 경제, 사회 및 국토공간이 함께 발전해가는 균형적 국가발전에 기여해 온 것이다.

이러한 원칙과 더불어 현재의 한국 국토종합계획은 급격하게 변화하는 외부 현실에 효과적으로 대응해야 하는 고민을 안고 있다. 한국 사회는 현재 △저출산·초고령화 시대 진입 △저성장시대의 도래와 개발의 한계 △양극화 심화 및 복지수요의 증가 △기후변화·환경문제의 심화와 녹색성장의 실천 등 다양한 과제에 직면해 있다.

이번에 수립될 제5차 국토종합계획은 2021~2040년 계획기간으로 제4차 국토종합계획에서는 다루지 않았던 새로운 현상에 대응하는 이슈들도 제5차 국토종합계획에 반영, 향후 20년을 선도하는 계획이 될 수 있기를 기대한다.