[자료=대한국토도시계획학회 정보지] 

최근 '단군 이래 최대 규모'라는 타이틀의 대규모 개발사업들이 번번이 좌초되고 있다. 대규모 개발사업이란 택지·공업용지 및 관광지 등을 조성할 목적으로 하는 사업으로 일반적으로 그 면적이 100만㎡ 이상인 것이다. 방대한 시간과 사업비가 투자되는 사업이지만, 프로젝트 파이넨싱(Project financing : PF) 개발 기법의 적용이 본격화됨에 따라 전국 곳곳에 대규모 개발사업이 벌어졌다. 하지만, 부동산시장에 불어온 금융위기와 재정위기의 영향으로 국내 대규모 개발사업은 그리 순탄하지 않다. 가장 대표적인 사례로는 용산국제업무지구 개발사업을 꼽을 수 있다. 

용산국제업무지구 개발사업은 31조원이라는 막대한 사업비가 투입되는 사업이었다. 서울 중심에 국제업무·상업·문화·주거시설을 조성하는 복합개발이었지만, 진행 과정 중에 벌어진 사업주체간 및 주민과의 갈등, 자금확보의 어려움 등이 발목을 잡았다. 결국 사업 6년여만에 사업시행자인 드림허브가 디폴트를 선언했고, 최대주주인 코레일이 사업해제를 결정하면서 무산됐다. 이에 서울시는 지난 10월 용산국제업무지구의 도시개발구역 지정도 해제했다. 용산국제업무지구를 신호탄으로 인천 에잇시티, 평태 브레인시티 등 사업비만 ‘조’단위에 달하는 대규모 개발사업이 ‘바람 앞에 선 촛불 신세’가 됐다.

[에잇시티 개발 예시도/자료=에잇시티]

인천 에잇시티·평택 브레인시티 위기, 혼란만 가중

에잇시티는 인천시 영종도 용유·무의 지역에 면적 79.5㎢(2천404만평)에 달하는 복합리조트, 호텔, F1경기장 등을 조성하는 계획이었다. 2007년 인천경제청과 캠핀스키, 인천시가 용유·무의 개발사업을 위한 기본협약을 체결하면서 사업이 본격화됐다. 2012년에는 영국의 SDC(Sanbar Development Corporation) 그룹과 10억 달러 투자협약을 체결했을 만큼 개발사업에 기대가 컸다. 인천경제청과 특수목적법인(SPC) (주)에잇시티는 용유?무의에 세계적인 랜드마크 항만, 도로, 철도, 자기부상열차 등 막대한 인프라 구축을 완벽히 갖추고, 인근 배후도시 인구 40억명을 흡입할 수 있는 계획안을 내세웠다.

육지와 해상 매립지를 포함해, 길이 14㎞에 달하는 8자 모양의 건축물 ‘이너서클’이 중심이 됐다. 주변에는 돔 형태의 건축물, 랜드마크타워 등 다양한 건축물을 계획했다. 또한 3000척의 요트를 정박할 수 있는 마리나 시설과 5만석 규모의 한류 공연장, F1 자동차경기장, 경마장, 골프장 등도 추진했다. 에잇시티의 전체 사업비는 317조원으로 이는 용산국제업무지구의 약 10배가 넘는 엄청난 규모였다. 계획을 추진하려면 당장 기반 공사비와 토지 보상비 등으로 2020년까지 10조5000억원이 필요했고, 2단계 공사에서도 23조원이 투입돼야했다.

당시 업계에서는 세계적으로 경제 침체가 이어지고 있어, 대규모 국내·외 투자를 끌어내기는 쉽지 않을 것으로 우려했다. 결국, 최대주주인 ㈜에잇시티는 사업시행자 지위 확보를 위한 500억원을 마련하지 못했고, 수차례 기한 연장 끝에 사업은 좌초됐다. 현재 인천경제청은 에잇시티와 협약 해지를 공식 발표했다. 이어 민간 공모로 사업자를 모집하고, 용유·무의를 부분 개발하겠다고 밝혔다. 인천경제청은 최초 사업 면적의 14.9%만 민간 개발을 하고 나머지 지역은 경제자유구역에서 해제한다는 계획이다.

에잇시티와 비슷하게 평택브레인시티도 개발사업 해제 수순을 밟고 있다. 당초 평택브레인시티는 지난 달 산업단지 지정해제 고시가 났어야 했지만, 일시 보류됐다. 해당지역 토지주들이 평택시 지분에 해당하는 3,800억 원을 현물출자방식으로 제공하겠다는 의견을 제시해, 경기도가 일시 보류한 것이다. 브레인시티 조성사업은 2007년도에 시작됐다. 평택시 도일동 일대 4.95㎢(150만평)에 2013년까지 4조2,000억 원을 들여 산업 및 주거시설이 복합된 산업단지를 계획했다. 주한 미군기지의 평태 이전과 평택항 배후 도시로서, 서해안의 국제교류 중심도시를 꿈꾸는 대형 프로젝트였다. 이에 자연과 문화가 공존하는 첨단과학 복합 산업도시를 목표로 성균관대학교 제3캠퍼스, 첨단 연구단지, 첨단기업 유치 등 다양한 연구중심 R&D단지와 고품격 주거단지가 될 것으로 전망했다.

[브레인시티 산업단지 위치도/자료=평택시]

평택시와 민간 사업자가 함께 2년여의 준비 과정을 거쳐 2009년에 특수목적법인(SPC)인 브레인시티개발㈜을 설립하면서 속도를 내기 시작했다. 2010년에는 일반산업단지에 대한 개발계획 및 실시계획에 대해 승인이 났다. 당시에만 해도, 2010년 안에 토지 보상을 마무리하고 2011년 착공해 2013년 12월에 공사를 끝낼 계획이었다. 하지만 사업 추진에 어려움이 많았다. 특히 금융위기와 급격한 금융시장 변화로 프로젝트 파이낸싱(PF) 투자환경이 어려워지면서 재원조달이 계획만큼 이뤄지지 않았다. 사업은 계속 부진했고, 2013년 12월에는 사업 시행사인 브레인시티개발㈜이 사업기간을 연장하는 신청안 마저 평택시가 거부했다.

상황이 급속도로 나빠지자, 시행사와 주민은 경기도청에 직접 항의하는 등 강하게 반발했다. 또 시행사와 일부 주민은 지자체를 상대로 손해배상 청구소송을 제기하기도 했다. 이 과정에서 토지소유자들이 보유한 토지보상금액의 비율대로 일정금액을 각출해, 총 3,800억원 기금 조성하겠다는 의지까지 밝힌 것이다. 경기도는 주민들이 3월 17일까지 3,800억원의 기금을 모두 마련할시, 사업기간 연장과 재원조달계획 변경 등을 내용으로 한 산업단지계획 변경안을 승인 할 계획이다. 이로 인해 평택브레인시티 개발사업이 일단, 급한 불을 껐지만 승인 취소와 보류 등의 반복으로 향후 방향은 장담할 수 없게 됐다.

이처럼 대규모 개발사업은 과도한 사업규모와 사업비로 인해 현실성이 떨어지는 경우가 많다. 에잇시티도 사업초기부터 자금조달이 불가능할 것이라는 우려가 깊었고, 317조원은커녕 사업시행자가 500억원조차 마련하지 못했다. 개발사업 무산이 가지는 가장 큰 문제는 단순히 해당 사업이 실패로 끝난 것이 아니라 지역 전체에 미치는 부정적 파급효과가 상당하다는 것이다. 때문에 전문가들은 대규모 개발사업에 있어 사업주체, 추진과정, 사후결과에 대한 평가조직을 두어야 한다고 지적한다. 사업 추진 주체의 책임성을 확보하기 위해, 정부, 시민사회, 학계 전문가 등으로 구성된 독립 평가기구를 통해 일정 규모 이상의 개발 사업에 대한 모니터링이 필요하다는 것이다.

국토부, 개발사업 정책실명제 추진 “담당자 책임성 강화”

국토교통부가 이같은 과잉개발을 방지하고, 지속가능한 발전을 도모하기 위해 나섰다. 올해부터 대규모 개발사업을 담당하는 정책당국자의 실명을 공개하는 ‘개발사업 정책실명제’가 도입된 것이다. 이는 도시구조 및 사회·경제적인 차원에 파급효과가 큰 대규모 개발사업이 무리하게 추진되는 상황을 방지하고자 한다. 개발사업 정책실명제 대상사업은 총사업비 500억원이상으로 예비타당성 조사를 거치는 사업이나, 예비타당성 조사 대상은 아니더라도 LH 등 공공기관에서 추진하고 국토부장관이 승인하는 대규모 개발사업(택지, 산단개발 등) 등을 대상으로 한다.

따라서 개발사업 정책실명제 대상사업으로 선정된 과제는 담당 공무원 뿐 아니라, 사업의 예비타당성 조사에 참여한 연구원, 관련 심의위원 등이 포함된 사업관리이력서가 공개될 예정이다. 또한 보도자료, 정책 Q&A 외에, 예비타당성 조사 결과, 위원회 심의내용, 각종 공청회·세미나 자료 등도 공개된다. 단, 정책실명제 심의위원회를 거쳐 대상사업이 구체적으로 선정될 계획이다. 그동안 대규모 개발사업은 사업의 타당성보다 ‘보여주기식’의 당위성을 우선시 했던 측면이 강하다. 국토교통부는 정책실명제를 통해, 개발사업 전반에 있어서 투명성을 높이고 담당자들의 책임성도 강화해 나갈 수 있을 것이라 기대한다.

한편, 전문가들은 대규모 개발사업 무산의 이유로 수요 변화에 대응하지 못하는 시장의 한계를 지적했다. 2008년 이후 부동산 시장이 여전히 얼어붙어 있는데, 아직도 초고층빌딩이나 대규모 개발사업으로 인한 막대한 수익창출을 바라고, 기존 사업계획을 고수하고 있다는 분석이다. 대규모 개발사업의 경우, 사업참여자 간에 이해관계가 복잡하게 얽혀있고, 외부 부동산시장이나 금융시장 변화에 민감할 수밖에 없다. 그렇다보니 사업기간은 계속 연장되고, 갈등 요소는 늘어나는 것이다. 대규모 개발사업은 사업참여자들의 이해관계, 과도한 사업규모, 낮은 실현가능성, 외부환경변화 대처능력 부족 등 위험요소가 매우 다양하게 나타난다. 이에 사업 초기 결정에 있어서 무엇보다 신중한 접근이 필요하다.