독일은 특이하게도 두 차례의 저성장을 경험한 나라이다. 첫 번째 시기는 대다수 산업국가와 마찬가지로 저출산·고령화와 함께 제조업 쇠퇴와 대량 실업 문제가 발생했던 1973~1985년까지다. 두 번째는 준비되지 않은 통일로 인한 동독 산업의 몰락과 대량 실업으로 침체했던 1990~2005년까지이다. 

독일은 제2차 세계대전 이후 ‘라인 강의 기적’으로 불리는 눈부신 경제성장을 이루어냈지만 1970년대 들어서면서 산업구조 변화로 인해 성장이 둔화되었다. 산업구조 재편과 새로운 성장 동력 발굴을 통해 경쟁력을 회복했지만 1990년 통일 후 사회적·경제적 비용을 지불하면서 또 한 번의 경제 침체를 겪었다. 통일 비용을 마련하기 위해 세금 부담이 늘어나고 가처분소득이 하락하면서 저성장이 고착화되었다. 통일 이후 독일의 도시정책은 지역 간 격차 해소에 중점을 두고 있다. 격차 해소를 위해 단순한 물리적 개선을 넘어 사회·경제·문화·복지 등 전 부문에 걸친 사회 통합적 개선에 주력하고 있다. 이를 위해 동·서독 간 균형발전을 위한 ‘사회통합도시 프로그램’과 낙후된 구 동독 지역의 도시 재건과 경쟁력 향상을 위한 ‘도시개조사업’을 시행하고 있다.

 

◆ 사회통합도시 프로그램(Soziale Stadt)= 사회통합도시 프로그램(Soziale Stadt)은 정비가 필요한 지역을 대상으로 주거환경, 교육환경, 지역경제, 지역사회, 건강예방 등 비물리적 부문을 지원하는 국가 차원의 재생프로그램이다. 사회지원 프로그램의 취지는 쇠퇴지역의 물리적 여건뿐 아니라 사회기반시설 확충, 지역 일자리 여건 개선, 빈곤층 문제 해결, 공동체 역량 강화, 지역 이미지 개선 등 생활 여건을 통합적으로 개선하는 것이다.

프로그램 유형은 △물리적으로 쇠퇴한 지역에 대한 도시재생 촉진 프로그램 △건강, 청소년, 지역경제 활성화, 외국인 통합 등을 지원하는 사회지원 프로그램 △교육·경제·고용 분야를 지원하는 유럽연방지원 프로그램 등 세 가지로 구분된다. 사회통합도시 프로그램은 독일 전역 50여 곳에 지정되었고 투입된 예산은 약 20억 유로에 달한다. 사회통합도시 프로그램이 추진된 이후 10년간 모니터링 결과에 따르면, 주거환경과 사회기반시설 정비 등 지원 프로그램은 전체 대상지역의 2/3 이상에서 효과적으로 추진되었으며 이에 따른 지역 이미지 개선 효과도 나타났다.

 ◆ 도시개조사업(Stadtumbau)= 도시개조사업은 통일 이후 동독의 심각한 도시 공가 문제를 적극적으로 대응하기 위해 도입한 도시재생 정책이다. 통일 이후 1990년대 후반까지 동독 지역에서는 인구 유출과 실업률 증가 등으로 100만 가구 이상의 공가가 발생했다. 공가는 도시 슬럼화를 가속시키기 때문에 공가주택을 철거하고 사회복지 또는 녹지여가 공간으로 전환하는 것이 필요했다. 도시개조사업은 심각한 통일의 부작용을 겪는 동독 도시의 슬럼화 현상을 해소하기 위해 공가주택 철거 중심으로 2000년 초반에 도입되었으며, 통계상으로는 2010년까지 최소 30~40만 가구의 주택을 철거해야 하는 심각한 상황이었다.

[베를린의 도시개조사업 대상지 분포/자료=http://www.quartiersmanagement-berlin.de]

연방정부는 2012년까지 동독 지역의 총 425개 도시 및 기초자치단체에 도시개조사업 대상지를 지정하고, 총 27억 유로의 예산을 지원했다. 사업 추진 결과 2010년까지 30만 주택을 철거하여 2002년 16.2%에 달했던 공가율을 8.3%까지 낮췄다. 또한 기반시설을 확충하면서 도심의 역사문화유산을 정비했다. 도시개조사업은 초반에는 공가를 철거하는 데 전체 예산의 60% 정도를 투입했으나 2006년부터 2010년까지는 철거에 22%만 투입하고, 나머지는 기반시설과 시가지 개선에 투입했다.

도시개조사업의 취지는 동독의 도시문제를 개선하는 것이었으나 사업 진행 과정에서 도시 쇠퇴가 동독뿐 아니라 국토 전체의 도시문제라는 인식이 확산되었다. 이에 따라 2004년부터는 서독의 도시에도 확대해 시행하고 있으며, 서독 지역의 총 434개 도시 및 기초자치단체에 496개의 사업 대상지를 지정해 약 20억 유로를 투입했다.

도시개조사업은 시대 변화에 따라 최근 트렌드를 보여주고 있다. 첫째, 문제 해결보다는 예방적 차원의 선제적 재생계획 성격을 가지고 있다. 둘째, 대규모 주거단지 개선에서 민간시장 및 도심지역에 대한 재생으로 초점이 이동하고 있다. 셋째, 새로운 방식을 시도·실험하고 있다. 유럽 대륙의 중앙에 위치한 입지적 특성으로 인해 인근 국가와도 협업을 시도할 뿐 아니라 민간과의 거버넌스, 주민 참여 등 다양한 방식을 지역 특성에 맞게 적용하고 있다.

이와 같은 베를린의 저성장에 대응한 전략에서 두 가지 공통점을 발견할 수 있다. 하나는 저성장에 대한 ‘적응전략’으로서 낙후된 지역과 주민에 대한 지원을 통해 지역 간 격차를 해소하고 주민들의 삶의 질 향상을 위해 노력하는 것이다. 다른 하나는 저성장을 넘기 위한 ‘극복전략’으로 지속가능한 발전을 지향하면서 대도시권 차원의 경쟁력을 강화하기 위해 노력하는 것이다.

  

저성장에 대응하기 위한 ‘적응전략’과 ‘극복전략’은 동전은 앞뒷면 같아서 어느 한쪽만 추구할 수는 없다. 두 전략이 상호 균형과 조화를 이루면서 진행될 때 더 큰 시너지 효과를 낼 수 있다. 저성장에 대응하기 위해서는 한편으로 고도성장기에 만들어진 도시정책과 제도를 저성장기에 맞도록 연착륙시키는 적응전략이 필요하며, 다른 한편으로 저성장에 적극적으로 대응하면서 경쟁력을 강화해가는 극복전략이 필요하다.