[중앙재난안전대책본부 상황실/자료=행정자치부]

도시방재계획이란 넓은 의미로 도시의 방재와 관련된 모든 계획을 통칭하는 것으로 볼 수 있다. 즉, 도시계획 법령 속에서 도시계획 차원으로 직접적으로 이루어지는 계획과 도시계획과 직접적인 관련성은 없으나 재해대책 및 재난 관리 관련 법령 속에서 도시방재와 관련된 사항을 규정하고 간접적으로 도시계획과 연계되는 계획 등을 모두 포함하여 도시계획이라고 할 수 있을 것이다. 좁은 의미의 ‘방재도시계획’, ‘도시방재계획’은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 상의 도시계획 등 방재에 관한 부문별 계획, 또는 도시계획에 포함되어 있는 방재와 관련된 계획 전체를 의미한다고 볼 수 있을 것이다.

우리 도시계획 체계가 광역도시계획, 도시·군 기본계획, 도시·군 관리계획으로 구분된다고 하면, 방재도시계획도 방재 광역도시계획, 방재 도시·군 기본계획, 방재 도시·군 관리계획으로 유형화 해볼 수 있을 것이다. 통상적으로 도시·군 기본계획과 도시·군 관리계획을 도시계획으로 칭하는 점을 고려한다면, 도시방재계획은 방재 도시·군계획으로 방재 도시·군 기본계획, 방재 도시·군 관리계획만을 방재도시계획으로 볼 수도 있을 것이다.

한편 ‘재해예방형 도시계획’이라는 표현을 사용하기도 하는데 이는 재해에 안전한 도시공간 조성을 위하여 도시발전상을 고려한 재해취약지역 및 주변지역에 대한 토지이용 배치, 기반시설의 입지와 설치, 대지 조성 및 건축물 등을 종합적으로 고려하여 수립하는 시·공간적 적응전략 계획을 의미한다. 우리나라는 아직 독립된 영역으로서 도시방재계획의 개념이 널리 인식하지 못하고 있는 실정인 만큼 그 위상이나 역할이 매우 미약하다. 그 예로 도시기본계획의 방재 및 안전 부문은 여타의 계획들이 수립된 후에 부가적으로 고려하여 작성되는 게 현실이다.

[서울시 수해위험지역/자료=국가도시방재연구센터]

현대사회에서 재해는 여러 가지 요인들이 복합적으로 작용해서 발생하는 경우가 대부분이다. 예를 들어 자연재해는 직접적으로는 이상 자연환경에 기인하지만 자연환경 체계는 인간의 활동으로부터 영향을 받고 있고, 이러한 영향에 의해 홍수나 사막화, 지구온난화와 같은 재해 현상이 창출되며, 인간의 무분별한 토지이용에 의해 피해가 확대된다. 인위재해 역시 인간의 실수나 기술의 활용 과정에서 부주의로 인해 발생하는 사고 외에 시스템의 설계와 관리 방식, 조직의 실패라고 하는 사회적 요인을 포함한다. 따라서 같은 재해가 발생하더라도 재해로 인한 피해의 규모와 정도는 지역의 물리적·사회적 구조에 따라 다르게 나타날 수 있다. 특히 인구와 시설이 밀집되고, 다양하고 복잡한 요소가 상호 유기적으로 밀접하게 관련되어 그 기능을 유지하는 현대도시에서는 사회조직과 일상생활에서 받게 되는 피해나 혼란의 정도가 비약적으로 증가하며 대규모 재해로 확산된다.

재해가 발생하기 위해서는 재해의 직접적 원인이 되는 재해유발 충격과 재해 위험요소가 있어야 한다. 자연재해의 경우 우리나라는 해마다 발생하는 태풍과 집중호우 등의 재해유발 충격 외에 무리한 토지이용으로 인한 불투수성 면적의 증대, 배수시설 미비 등의 재해 위험요소가 피해를 확대시키고 있다. 또한 고지대 주거지와 구 시가지를 중심으로 건물과 인구밀도가 조밀하고 토지의 용도가 혼재된 지역에는 재해 위험요소가 산재하고 있으며, 급속한 도시성장 과정에서 형성된 취약한 공간구조 역시 인위재해의 위험성을 증대시키고 있다.

토지이용상 도시의 평면적 확산과 고밀도 이용으로 도시 내 인구가 증가하고 건물이 수평적·수직적으로 집적함에 따라 작은 재해라도 그 파급효과와 피해는 도시전체로 확산된다. 도시의 발전에 다라 새로운 재해가능지역이 대두되고 지하공간이나 초고층 건물, 신 매립지, 급한 경사지 등의 새로운 토지이용은 도시 내 재해발생지역의 범위가 과거와 다르게 확대될 가능성을 내포하고 있다. 기상이변에 의한 국지성 호우 등과 저지대 급경사지의 도시개발, 하천의 홍수조절 능력 부족, 수문 및 펌프장 등 방재시설 부족, 시민의 자율 방재의식 결여 등으로 시가지 지역의 풍수해 피해 가능성이 증가한다. 

도시재해에 대응하는 도시방재계획은 재해 유형별·지역별 특성에 기초하여 다양한 조직 및 법률이 복합적으로 관여하고 있고, 재해의 사전예방, 대비, 대응, 복구 등의 절차에 따른 추진 정책도 다양하게 나타나고 있는데 이러한 사항들이 도시공간에 대한 계획 수립단계부터 함께 고려되어 하나의 도시방재 시스템으로 유기적으로 연계되어 작동될 수 있어야 한다. 즉, 재해에 안전한 도시 조성과 방재제도의 실효성을 높이기 위해서는 도시공간에 대한 계획 수립 단계부터 재해 유형별·지역별 특성을 고려하여 재해 예방형 도시공간 관리 체계를 마련하는 것이 중요하며, 기존의 전통적인 방재 등을 포함한 도시공간에 대한 근본적인 도시계획적 차원의 대책이 필요한 시점이다.