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[시군구별 인구 및 인구밀도의 변화/자료=인구주택총조사(1990~2010)]
2018년 인구감소시대로 도래하기 전부터 우리나라의 많은 지역이 인구감소를 경험하고 있다. 이러한 인구감소현상은 저출산, 고령화라는 기본적인 메카니즘이 해결되지 않는다면 앞으로도 계속될 것으로 전망되고 있다. 1990년대 초 지방자치제가 실시된 이후 지방화 시대에 지역발전이라는 기대에 부풀어 있던 시절도 수도권의 규제완화와 계획적 관리라는 국토정책의 기조에 의해 지역의 열망은 단기간에 끝나버린 양상이다.
20세기 후반에 본격적으로 영향을 미치게 된 탈산업화로의 이행 또한 지방도시가 인구를 상실하는 또 하나의 요인이 되고 있다. 경제활동의 소프트화, 정보화, 그리고 금융활동에서의 우위성으로 수도권으로의 집중을 야기하게 되었으며, 이에 반해 지방도시의 인구가 감소하고 지방도시권 중심도시의 중심성이 상실하게 됨으로써 수도권에 대응하는 지방대도시권이 나타나지 못하는 원인이 되고 있다.
21세기에 이르러 지방도시는 도시규모의 축소에 직면하게 된다. 그렇다면 21세기의 지방도시들은 어떠한 방향으로 축소를 유도하고 어떤 도시형태를 유지할 것인가에 대해 답해야 할 시기가 도래한 것이다. 인구감소의 문제는 우리나라, 일본 등 아시아 국가만의 문제는 아니다. 미국 캘리포니아 버클리대학 도시지역개발연구소에 의하면 세계도시의 1/6의 도시인구가 감소하고 있다고 한다. 또한 서구국가에서는 축소도시 연구, 축소도시 정책이 시작되고 있다고 한다. 여기서 주목할 만한 점은 축소를 반드시 부정적으로만 인식하지 않는다는 점이다. 인구가 감소하는 시대는 도시구조를 환경부하의 경감으로 연결시킬 기회라고 생각할 수 있고, 인구감소는 도시인구 1인당 소득의 마이너스 같은 의미는 아니라는 것이다.
축소도시가 과제로 삼고 있는 것은 기존의 도시자원의 재편, 재이용을 통해 환경부하를 경감하는 방향으로 도시규모를 창조적으로 축소하는 길이다. 이는 도시 및 지역을 바라보는 인식에 대한 패러다임의 전환을 의미한다는 점에서 시사하는 바가 크다. 도시가 축소하는 요인은 전술한 것처럼 저출산화, 산업구조의 전환, 교외화, 사회체제의 전환, 그리고 근본적으로 공통되는 경제·사회·문화 활동의 글로벌화라 할 수 있다. 그러나 축소도시에 대한 정책은 아직 시작단계이고 정책과제는 확실하지만 창조적인 축소정책은 아직까지 요원한 상황이다.
최근 도시재생에 대한 논의가 정부의 도시재생사업단을 중심으로 활발히 논의되고 있으나, 도시재생의 실태라는 부분이 초고층오피스 빌딩을 건설하거나 훌륭한 미술관과 워터프런트의 고급로프트를 개발하는 부동산 선도형프로젝트와 가로경관 및 재래시장 개선 등의 형태로 이원화되어 추진되는 양상이다. 지방도시가 새로운 도시형 산업을 창조할 수 없기 때문에 도시산업정책의 탐구 즉, 축소도시 연구의 또 하나의 큰 과제가 되고 있다,
도시축소에 따른 대응전략
인구감소 도시들은 개발밀도와 토지이용 변화를 통해 도심의 활력을 유도하고 공동체를 복원하고자 하는 컴팩트시티의 개념을 적극적으로 도입할 필요가 있다. 컴팩트시티(Compact City)는 지속가능한 도시 형태를 구현하는 방법론의 하나로서 1970년대 단찌그(Dantzig)와 사티(Saaty)라는 MIT의 산업공학 분야 학자들이 제시한 개념적인 가상도시에서 나온 개념이다. 컴팩트시티는 도시의 공적 확산을 지양하고 주거·직장, 상업·서비스 등 일상적인 도시기능들을 가급적 기성시가지 내부로 수용하여 상대적으로 밀집된 개발과 혼합토지이용을 유도하려는 것으로서, 시가지 경계 내에 밀집된 개발을 지향하고 도시외곽의 신규개발을 억제함으로써 환경파괴를 방지하고 과도한 이동을 줄여 에너지 절약과 대기오염을 감소시키며, 도시생활의 다양성을 제공하고자 하는 것이다.
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[컴팩트시티의 개념도/자료=건축도시공간연구소]
도시의 구조는 저마다의 경제·사회문화적인 배경에 의존해서 정해지는 것으로, 바람직한 구조를 특정해서 제시하기란 어렵다. 그렇지만 인구밀도가 낮은 상태의 도시구조는 산업기능의 집적이라는 관점에서는 효율성의 문제가 있고 행정서비스면에서도 비용이 높다. 그동안 도시정책의 방향을 특히, 압축도시 정책은 행정서비스의 유지 가능성을 중심으로 이루어지는 경향이 강했다. 따라서 도시의 컴팩트화를 실현하기 위해서는 도시 내부의 바람직한 구조를 실증적으로 검증하고 이를 위해 필요한 정책 대응의 올바른 방식에 대해서 충분히 검토할 필요가 있다.
현행 도시기본계획은 지속적으로 도시가 성장해가는 것을 전제로 수립되고 있다. 따라서 중앙정부는 도시기본계획 수립지침을 수정하여 인구감소도시에 부합하는 도시기본계획의 틀을 제시하고 계획 수립에 대한 재정 보조 등 인센티브를 제공할 수 있어야 하며, 지방자치단체는 기존의 성장 중심적 계획 관행에서 벗어나 인구감소 추이에 적극적으로 대응하여 계획의 실효성을 제고할 필요가 있다.
이와 더불어, 인구감소에 대응하는 계획과 시책 추진에 대해 국가가 재정적으로 지원해야 한다. 현행 지역개발사업 지원은 신규 개발사업에 초점을 맞추고 있어 지방자치단체가 인구를 과다 예측하고 무리한 신규 개발사업을 추진하게 되는 문제점이 있다. 따라서 중앙정부가 인구감소도시 지원을 위한 법을 제정하고, 지방자치단체가 이에 따른 계획을 작성하면 이를 다시 중앙에서 승인하고 재정을 지원하는 체계가 필요하다.
