[상업지역을 바라보는 시각의 전환/자료=서울시]

서울시는 서울의 미래에 대한 시민의 합의와 이를 뒷받침할 도시계획에 보편적으로 적용되는 근본적인 원칙이 필요하다고 판단, 이에 2013년 시민의 합의를 기반으로 지속가능한 도시계획의 원칙 및 기준과 도시계획이 장기적으로 지향해야 할 가치를 규범화하여 100년 도시계획의 기반을 마련하였다. 시는 합의된 원칙과 기준을 바탕으로 2030 서울플랜을 수립하였으며, 다양한 인문, 사회적 가치를 반영하여 최초로 시민이 서울의 미래상을 결정하였다. 또한, 권역 간 격차 심화, 서울 대도시권으로의 광역화, 글로벌 대도시권 간 경쟁 심화 등 공간구조와 관련한 과제를 선도적으로 해소하기 위해 기존 단핵구조에서 다핵구조로 중심지체계를 전환하였다. 현재 2030 서울플랜에서 제시된 공간계획과 핵심이슈별 계획의 실현성을 높이기 위해 5개 생활권별로 생활권계획을 수립 중이다.

이처럼 사회적 합의를 바탕으로 한 도시 관리 기반이 마련되면서 도시관리계획의 중요한 실현수단인 용도지역에 대한 정교한 관리방안이 요구되고 있다. 특히, 2030 서울플랜에 따른 중심지체계를 실현하기 위한 수단으로서 상업지역에 대한 요구가 증대하고 있다. 또한, 생활권계획에서 제시할 중심지의 미래상을 실현하기 위한 상업지역의 역할이 필요하다. 

향후 과제

서울시 상업지역은 1998년 도시계획법 개정을 통해 세분화 토대를 마련한 이후, 현재까지 지속적으로 확대 지정되고 있다. 그러나 대부분 일반상업지역으로 지정되어 지역특성에도 불구하고 획일적인 용도·밀도 규제로 관리되고 있다. 따라서 중심지체계를 실현할 수 있도록 지역특성을 반영한 상업지역의 정교한 관리방안을 마련하는 것이 필요하다.

서울시 상업지역의 평균 용적률은 조례상 개발 가능한 용적률의 절반 수준에도 미치지 못하고 있다. 그러나 2000년 이후에는 고밀개발 추세로 변화하면서 평균 용적률이 증가하고 있으며, 지역특성에 따라 100~1,000% 이상까지 다양하게 분포하고 있었다. 상업지역 건축물의 용도는 업무·근생·판매·숙박위락 등 비주거용도 비율이 80% 이상을 차지하고 있으나 2000년 이후에는 주거용도 비율이 증가하고 있는 추세이다. 그러므로 지역특성에 적합하도록 용적률을 차등하고 상업지역 내 주거용도를 계획적으로 관리할 수 있는 방향을 정립하는 등 중심지별 육성방향에 적합한 밀도와 용도의 관리가 필요하다.

서울시는 1995년 이후 지역중심과 지구중심 위주로 상업지역이 대거 지정되었으나 지정 이후 대부분 개발이 활성화되지는 않았다. 지정 후 신축 등의 움직임 없이 개발이 저조한 지역이 대다수였으며, 개발이 되더라도 대규모 주거용도로 이용되고 있어 가로의 연속성을 저해하고 있었다. 따라서 상업지역으로 변경할 시에는 지역특성을 면밀히 검토하여 구체적인 지역의 육성방향을 제시하고 이를 실현할 수 있도록 유도해야 할 것이다.

서울시 상업지역은 지구단위계획, 도시환경정비사업, 용도지구 등으로 관리되고 있다. 그러나 지구단위계획은 밀도·용도를 차등 관리할 수 있는 수단임에도 불구하고 실제로는 중심지체계 및 지역특성에 따른 차등 관리가 미흡했다. 또한, 도시환경정비사업은상업지역을 정비하고 활성화시키는 중요한 수단임에도 불구하고 특성화된 용도계획이 미비했으며 지역특성과 무관하게 중심지별로 동일한 용적률을 적용하고 있었다. 과도한 주거복합건물의 양상을 제어하기 위해 도입된 용도용적제는 도시형생활주택, 소형임대주택 등 새로운 도심주거 수요에 대응해야 할 시점이다. 그러므로 용도지역제를 밀도·용도의 정교한 관리 등 본래 취지에 맞도록 개선함으로써 지구단위계획 등의 관리수단이 본연의 역할을 수행하도록 유도하는 것이 필요하다.