지역 맥락과 기능 중심의 뉴욕시 조닝(Zoning)

뉴욕은 1916년 최초로 ‘용도지역제(Zoning)’를 도입한 이후, 사회·경제적 변화에 따라 용도지역을 지속적으로 세분화하였다. 뉴욕시 용도지역은 크게 주거지역(R), 상업지역(C), 공업지역(M)으로 구분되며, 상업지역은 크게 일반 상업지역과 특수한 상업지역으로 구분된다. 이 중 일반상업지역은 주변 주거지역의 상업요구를 충족하기 위해 지정되며, 특수한 상업지역은 위락상업·수변휴양 등 특수한 목적을 위해 지정된다. 구체적으로는 입지조건에 따라 8개의 지역(C1~C8)으로 분류되며, 맥락 등을 반영하여 73개로 세분된다.

[뉴욕시 상업지역 조닝 적용 체계/서울연구원 세미나 자료집(2014)]

뉴욕시 용도지역제에서 주목할 점은 세분화된 용도지역에 따라 밀도·용도가 차등적으로 적용돼 밀도와 용도가 연동되지 않으며, 용도를 통해 기능을 부여하고 현황을 고려해 밀도를 계획한다는 것이다. 또한, 주거지역에서는 소매 및 상업용도를 허용하지 않고 상업지역에서는 주거를 허용한다. 용적률은 세분화된 상업지역에 따라 범위가 주어지는데, 상업용도가 입지할 경우 일반적으로 최소 50%~최대 1,500%의 범위 내에서 용적률이 설정된다. 그러나 일반상업지역(C4), 제한 중심상업지역(C5), 일반 중심상업지역(C6)에서 플라자(Plaza)를 설치할 경우 20%의 용적률 보너스가 추가적으로 제공된다.

[상업지역 내 등가주거지역/자료=서울연구원 세미나 자료집(2014)] 

주거용도가 허용되는 상업지역에서는 등가주거지역의 용적률이 적용된다. 등가주거지역(Residential District Equivalent)이란 상업지역에서 주거용도를 허용하는 수단으로, 전면 및 측면 공지 규정과 같이 주거지역에서 적용받는 규정들은 적용받지 않으면서 세분화된 상업지역마다 정해진 등가주거지역의 용적률은 적용받는 것이다. 예를 들어 C4-1 지역에서 주거용도를 도입할 경우 등가주거지역 R5의 용적률인 125%가 기본적으로 적용되며 용적률 보너스 항목을 도입하면 용적률이 추가적으로 제공된다.

또한, 뉴욕시는 용도지역제에 의해 계획된 지역이 주변 여건과 지역 맥락을 훼손시키는 것을 보완하기 위해 맥락조닝(Contextual Zoning)을 도입하였다. 맥락조닝이란 기존 근린지역(Neighbourhood)의 특성과 어울리는 건물 개발을 유도하기 위해 신축 건물의 높이와 용적, 건축선 후퇴, 도로 전면부에 면한 건물의 폭 등을 규제한다. 상업지역에서는 맥락 상업지역과 비맥락 상업지역으로 구분하여 관리한다. 맥락 상업지역은 일반적으로 주거지역의 특성을 지닌 지역에 지정하는데, 주변지역의 다른 건물과 조화로운 관계를 유지하고 양호한 보행환경을 조성하기 위해 용적규정을 적용받는다. 반면, 비맥락 상업지역은 천공노출면 규정을 적용받으며, 최고 밀도지역에서는 타워규정을 따르도록 규정하고 있다. 

[리조닝(Rezoning) 프로젝트 사례/서울연구원 세미나 자료집(2014)]

뉴욕은 사회·경제적 변화에 신속하게 대응하기 위해 2000년 이후부터 용도지역의 변경을 적극 장려하고 있다. 1999년 9월 맨해튼의 첼시 리조닝 프로젝트를 시작으로 전 지역에 걸쳐 조닝변경이 활발하게 진행 중이며, 2010년 기준 113개 조닝변경 프로젝트가 이루어졌다. 이 중 변화하는 지역여건을 고려하여 지역특성과 맥락을 유지하기 위해 변경(Contextual Zoning)된 것이 63%, 양호한 저밀주거지 보호를 위한 다운조닝(Down-zoning)이 23%, 개발가용지의 개발압력에 대응하기 위한 업조닝(Up-zoning)이 14%를 차지하고 있다.

시사점

뉴욕은 주거용도의 정온화를 추구하고 있어 주거지역에서는 소매 및 상업 용도를 허용하지 않고 있다. 이로 인해 상업지역은 주변 주거지역의 상업요구를 충족하기 위해 지정되며, 상업기능에 따라 근린·중심·위락·상업 등 다양하게 유형화될 수 있다. 용도, 건축물 형태, 가로특성 등 다양한 지역특성을 고려하기 위해 상업지역을 73개로 세분화하고, 세분화된 용도지역에 따라 밀도·용도 규제를 달리 적용하고 있다. 그러나 서울시는 주거지역과 상업지역의 허용용도에서 큰 차이를 보이지 않는다. 상업지역이 중심·일반·근린·유통상업지역으로 세분되어 있음에도 불구하고 대부분 일반상업지역으로 지정되어 획일적인 밀도·용도 규제가 적용되고 있다. 따라서 서울시도 지역특성에 따라 상업지역을 차등적으로 관리할 필요가 있다. 뉴욕에서는 용도지역제의 큰 틀은 유지한 채 인구·사회·경제적 여건 변화에 대응해 용도지역제를 수정·보완하고 있다. 또한, 용도지역의 변경을 적극적으로 실시하고 있다. 1999년 이후 지역여건 변화, 양호한 저밀주거지 보호, 개발가용지의 개발압력 등에 대응하기 위해 리조닝(Rezoning) 프로젝트를 활발히 진행하고 있다. 따라서 서울시도 상업지역의 미래상과 역할을 명확히 설정하고 이를 실현하기 위해 가이드라인을 마련하는 것이 필요할 것이다.