[서울시 중심지 및 상업지역 지정 현황/자료=서울시]

서울시 용도지역은 크게 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분된다. 그중 서울시의 경쟁력을 견인하는 핵심 용도지역인 상업지역은 25.9㎢이다. 이는 서울시 면적의 4.3%, 시가화면적의 7.1%를 차지하며 준공업지역 면적과 유사하다. 시는 1998년 도시계획법 개정을 통해 상업지역을 지정목적에 따라 중심·일반·근린·유통상업지역으로 세분하고, 세분화된 용도지역에 따라 건축물의 건폐율·용적률·용도 등의 기준을 달리 규정하여 운영하고 있다. 그러나 서울시의 상업지역은 일반상업지역이 23.2㎢(89.6%)로 대부분을 차지하고 있으며, 그 다음으로 유통상업지역 1.5㎢(5.8%), 근린상업지역 0.8㎢(3.1%), 중심상업지역 0.4㎢(1.5%)순으로 지정되어 있다.
  

일반상업지역 위주로 지정되어 획일적인 밀도·용도로 규제

중심지체계별 상업지역에서도 일반상업지역이 가장 많이 지정되어 있다. 그러나 일반상업지역은 금융 관련 업무 중심의 영등포·여의도(도심), 주거지원 근린생활시설 위주의 청량리(광역중심), 주상복합 중심의 망우(지역중심) 등 다양한 모습으로 나타나고 있다. 중심지의 규모, 특성, 주변 여건 등에 따라 다양한 밀도·용도로 나타나는 상업지역이 대부분 일반상업지역으로 지정되어 동일한 밀도·용도 규제를 적용받고 있다.

[서울시 상업지역의 용적률 분포/자료=서울시] 

서울시 상업지역의 평균 용적률은 314%로 일반상업지역의 조례상 용적률(800%)의 39% 수준이다. 상업지역에 위치한 건축물의 용적률은 100%부터 1,000% 이상까지 다양하게 분포하지만, 상업지역에 입지한 전체 건축물의 64%가 용적률 300% 이하로 저이용되고있는 상황이다. 건축물의 용도는 지역특성에 따라 구성 비율이 다르지만, 업무, 근린생활시설, 판매, 숙박·위락 등 비주거 용도로 이용되고 있는 비율이 82%, 주거용도로 이용되고 있는 비율이 18%이다. 이와 같이 서울시 상업지역은 지역특성에 따라 밀도와 용도가 다양하게 나타나지만, 상업지역의 대부분이 일반상업지역으로 지정되어 획일적인 밀도와 용도 규제를 적용받고 있다.   

상업지역 차등 관리수단의 실효성 미흡

상업지역으로 지정된 지역은 지역의 특성과 역할을 구체화하고자 추가적으로 지구단위계획, 도시환경정비구역, 용도지구 등을 지정하여 관리하고 있다. 이러한 관리수단은 지역특성에 따라 밀도와 용도, 높이 등을 차등 관리할 수 있도록 규정하고 있다. 서울시 상업지역의 92%에 추가적인 관리수단이 지정되어 있다. 그중 상업지역의 55%가 지구단위계획구역, 13%가 도시환경정비구역, 38%가 용도지구로 지정되어 있다.

[상업지역 관리수단/자료=서울시]

서울시 상업지역의 55%가 지구단위계획 구역으로 지정되어 있어 구역의 특성에 맞게 밀도와 용도를 차등 관리할 수 있다. 그러나 건축, 형태 등 공간적 측면보다 밀도상향 측면을 중시하고 있어 중심지체계나 지역특성에 따른 차등 관리가 미흡한 실정이다. 따라서 용도지역과의 역할분담을 통해 지구단위계획의 기본 취지를 살릴 수 있도록 유도하는 것이 필요하다. 

도시환경정비사업은 상업지역의 약 13%에 지정되어 있는 관리수단으로, 상업지역을 정비하고 활성화시키는 중요한 수단이다. 그러나 실제로 주용도는 도시계획조례에서 허용되는 용도로 한정하고 있어 특성화된 용도계획이 미흡하다. 또한, 중심지의 지역특성과 무관하게 동일한 용적률 계획이 수립되고 있다. 이로 인해 도시환경정비사업 목적과 부합하지 않는 전면철거 위주의 대규모 주거용도 개발현상이 두드러지고 있다. 따라서 도시환경정비사업을 활성화하고 지역특성을 반영하기 위한 밀도·용도기준과 다양한 소단위 정비수법이 요구된다.

용도지구는 용도지역의 기능을 증진시키기 위해 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 제한을 강화하거나 완화 적용하는 도시관리계획 중 하나로, 상호 지정목적이 모순되지 않는 한 동일 위치에 중복지정이 가능하다. 서울시 도시계획조례는 용도지구의 목적을 고려하여 건축물의 용도를 불허용도 위주로 규제하고 있으며, 용도지구별로 건폐율, 층수(높이)를 규제하고 있다. 그러나 미관 유지를 위해 지정하는 미관지구(5.5㎢, 상업지역의 21.1%), 쾌적한 환경 및 토지의 효율적 이용을 위해 건축물 높이의 최저·최고한도 규제가 필요한 고도지구(2.4㎢, 상업지역의 9.4%), 화재 위험을 예방하기 위해 지정하는 방화지구(2.4㎢, 상업지역의 9.3%) 등 일부 지구에서만 규제가 가해지고 있어 밀도·용도 차등의 실효성이 크지 않다.

과도한 주거복합건물의 양상을 제어하기 위해 도입된 용도용적제는 밀도·용도의 정교한 관리 등 본래 취지에 맞도록 개선함으로써 지구단위계획 등의 관리수단이 본연의 역할을 수행하도록 유도하는 것이 필요하다. 최근에는 1~2인 가구, 외국인, 고령인구 증가로 인한 도심회귀 등 여건 변화로 인해 도시형생활주택, 소형임대주택 등 새로운 유형의 주거수요가 나타나고 있다. 따라서 용도용적제의 문제점을 개선하고 여건 변화에 대응하기 위해 용도용적제를 재검토할 필요가 있다.