1989년부터 2013년까지 연평균 8,636가구의 공공임대주택이 서울에 건설·공급되었는데, 1991~92년, 1994년, 2000년, 2008년, 2010~13년에는 연간 1만 가구 이상이 공급된 것으로 나타났다.

[공공임대주택 공급현황/자료=서울정책아카이브]

공공임대 및 사회주택의 비중이 10%를 상회하는 유럽의 선진국과는 달리 국내의 공공임대주택 비중은 5% 정도에 불과하다. 국내에서 공공임대주택은 사회취약계층 및 저소득층을 대상으로 민간임대주택보다 상당히 낮은 임대료를 받는 등 공공부문과 민간부문이 분리된 상태로 운영되고 있다. 다시 말해, 국내 임대주택 체제는 전형적인 이원적 체제 또는 잔여적 모델이다. 이러한 체제에서는 정부의 재정지원을 통해 공공임대주택이 건설·공급되고, 주로 시장을 통해서는 자력으로 주택을 확보하기 어려운 계층에게 배분되고 있다. 따라서 소득 및 자산조사 등을 실시하여 입주자격을 부여받은 가구들이 공공임대주택에 입주할 수 있다. 이러한 이원적 체제 또는 잔여적 모델 하에서 공공임대주택 정책은 임차인을 고객으로 상대하기보다는 보호대상으로 취급하는 등 잔여적·시혜적 주택정책으로 나타난다. 이러한 이원적 체제 또는 잔여적 모델 속에서 서울시는 영구임대주택, 50년 공공임대주택(재개발임대주택 포함), 국민임대주택, 기존주택 매입임대주택, 장기전세주택 등을 공급해왔다.

◆ 영구임대주택= 영구임대주택은 진정한 의미의 국내 최초 공공임대주택이라고 할 수 있다. 물론 영구임대주택 이전에도 공공임대주택은 존재하였으나, 일정 기간 경과 후에 분양전환을 전제로 한 임대주택이었기 때문에 사회정책적 의미를 가지기 어려웠다. 영구임대주택은 1988년 ‘주택 200만 가구 건설계획’에서 시작되었다. 이 계획에는 영구임대주택 25만 가구 공급계획이 포함되어 있었다. 그러나 실제로는 1989년~1993년에 영구임대주택 19만 가구가 공급되었다. 이 중에서 중앙정부(LH)가 약 14만 가구, 지방정부가 5만 가구 정도를 공급하였다. 당시에 영구임대주택은 서울에 전체의 1/4에 해당하는 4만 7천 가구, 기타 광역도시(부산, 대구, 광주, 대전, 울산, 인천)에 전체의 2/3가 공급되었다. 영구임대주택은 도시 영세민들을 거주시키기 위한 주택으로 대규모 단지로 조성되었다. 주로 도시 외곽지역에 입지하였으며, 주택규모는 전용면적 23㎡~45㎡의 소형 임대주택으로 공급되었다. 영구임대주택은 정부에서 사업비의 85%를 재정으로 지원하고, 입주자가 15%를 부담하는 구조로 공급되었다. 영구임대주택 프로그램은 계획과 달리 1993년에 19만 가구 공급을 끝으로 중단되었다가 2008년 이후 소량으로 공급이 재개된 상태이다.

 

영구임대주택은 한국 최초의 공공임대주택으로서 주택정책에서 사회복지적 성격이 처음 도입되었다는 점에서 의미를 가지고 있다. 그러나 이 프로그램은 지속되지 못하고, 19만 가구를 공급하는 것을 끝으로 거의 공급 중단된 상태이다. 이는 영구임대주택이 빈곤층을 대상으로 하였으나 입주를 희망하는 가구가 많지 않았기 때문인데, 그 이유는 영구임대주택 단지가 빈곤층이 일자리를 쉽게 구할 수 있는 도심지역에 건설되지 않았고 영구임대주택 프로그램은 수요자 중심으로 제도가 설계가 되어 있지 않았기 때문이다. 예를 들어, 소형 위주로 공급되어 경제적 형편이 어렵지만 가구원이 많은 가구는 입주하기가 어려웠다. 또한, 영구임대주택은 빈곤층들을 도시 외곽의 대규모 단지에 입주시킴으로 인해 단지의 슬럼화 및 고립화 문제를 겪고 있다. 현재 영구임대주택 단지는 경제적 형편이 어려운 사람들이 주로 거주하는 빈곤층 밀집지역이라는 부정적인 이미지를 가지고 있다. 이에 따라 영구임대주택 거주민에 대한 사회적 배제는 심각한 사회문제로 대두되기도 하였다. 비록 영구임대주택 내에 의무적으로 사회복지관을 설치하도록 되어 있었으나, 이러한 문제에 대응하기에는 한계가 있었다.

◆ 50년 공공임대주택= 50년 공공임대주택은 영구임대주택 프로그램이 종료된 후, 이를 대체할 목적으로 1992년에 추진한 공공임대주택 프로그램이다. ‘주택 200만 가구 건설계획’ 추진의 영향으로 1990년대 중반까지는 주택가격이 안정되었고, 전세가격 상승률도 1980년대에 비해 둔화되었다. 이에 정부는 주택의 안정적 공급을 위해서 주택 공급주체를 과거의 정부 주도에서 민간 주도로 전환하고자 하였으며, 특히 민간임대산업을 육성을 도모하였다. 이 시기에는 국민주택기금을 융자받은 민간업체들이 5년 임대 후에 분양전환되는 임대주택을 건설하여 공급하는 것이 주를 이루었다. 이러한 경향은 1998년 외환위기 하에서 건설경기 활성화라는 정책기조와 연계되어 지속되었다. 이와 같은 공공부분 개입 축소로 인해 영구임대주택 프로그램은 종료되었고, 이를 대체하기 위한 50년 공공임대주택 프로그램이 시작되었다.

처음 50년 공공임대주택이 공급될 때에는 전체 사업비에서 정부가 50%를, 국민주택기금에서 20%를 지원하고, 사업자가 10%, 입주자가 20%를 부담하였다. 그러나 민영화의 추세 속에서 1994년 이후 정부의 재정지원이 중단되었고 국민주택기금의 지원 비율이 70%로 상향 조정되었다. 이에 이자부담이 가중되면서 1995년 중앙정부 차원의 50년 공공임대주택 프로그램은 사실상 중단되었다. 1995년 중앙정부 차원의 건설이 중단될 때까지 지어진 50년 공공임대주택은 총 3만 9천 가구이다.

◆ 국민임대주택= 국민임대주택은 외환위기로 인해 고용불안과 주거불안이 우려되는 사회적 분위기 속에서 저소득층의 주거안정을 위해 1998년에 도입된 공공임대주택 프로그램이다. 당초 정부는 1998년 2월 ‘100대 국정과제’를 확정하고, 2002년까지 재정이 지원되는 영구임대주택 10만 가구를 포함하여 총 50만 가구의 임대주택을 건설하고자 하였으나 1997년 말의 외환위기 이후 경제의 불확실성, 고용의 불안, 금리의 급상승 등으로 2002년까지 5만 가구를 건설하는 것으로 계획을 변경하였다. 이후 2000년 후반부터 경제가 회복되기 시작하였고 이에 따라 2002년 4월에 국민임대주택 50만 가구 건설계획을 마련, 5월에는 국민임대주택 건설계획이 100만 가구로 변경되었다. 그리고 2003년 9월에는 국민임대주택 100만 가구를 포함한 장기공공임대주택 150만 가구를 건설하겠다는 계획이 발표되었다. 

이처럼 국민임대주택 프로그램은 정책의 일관성 없이 정치적 상황과 시장환경에 따라 즉흥적으로 수립되었다는 비판이 있다. 결과적으로 국민임대주택은 2003년~2007년에 전국적으로 46만 7천 가구가 공급되어 자가 구매가 어려운 저소득층의 주거안정에는 크게 이바지한 측면이 있으나, 저렴한 공공분양주택의 공급은 부족하여 내집 마련 촉진에는 한계가 있었다. 또한 서울의 경우에는 건설 부지의 부족, 높은 택지가격 등으로 인해 다른 지역에 비해 매우 적게 공급되었다.

◆ 매입임대주택= 매입임대주택은 저소득·빈곤층이 본래 생활권에서 현재의 수입으로 거주할 수 있도록 기존주택을 매입하여 저렴하게 임대하는 프로그램이다. 이 프로그램의 특징은 기존 시가지에 위치한 주택을 매입하여 공급함으로써 소규모 분산 공급이 가능하고, 이를 통해 대규모 아파트단지로 조성된 기존 공공임대주택이 가지고 있던 사회적 격리현상을 방지할 수 있다는 것이다. 2001년에 서울시는 향후 8년간 10만 가구의 공공임대주택 건설계획을 마련·발표하였는데, 프로그램의 목표는 공공임대주택의 공급물량 확대를 통해 임대료를 안정시키고 노후화된 다가구주택의 개량을 통해 공공임대주택 재고의 확대하는 것이었다. SH공사를 통해 자체 예산으로 이 프로그램을 시행하였으나, 주택매입을 재원의 부족과 관리의 어려움 등을 이유로 2년 만에 시범사업 단계에서 중단되었다.

하지만 중앙정부에서는 서울시가 추진하였던 매입임대주택 프로그램을 재검토하여, 2004년에 시범사업을 거쳐 2005년부터 매입임대주택 정책을 본격적으로 실시하였다. 이에 따라 2007년부터 서울시도 매입임대주택의 공급 정책을 다시 시행하고 있다. 매입임대주택은 최초 입주 후 2년부터 재계약을 통해 계속거주를 할 수 있는데, 4회까지 재계약이 가능하여 최대 10년까지 거주할 수 있다. 서울시가 공급하는 매입임대주택의 유형에는 다가구주택 매입임대주택, 원룸형주택 매입임대주택, 희망하우징이 있다. 매입임대주택은 도심에 거주하는 저소득층, 학생, 사회초년생 등이 직주근접으로 생활할 수 있어 입주대상자에게 환영받는 공공임대주택 프로그램이다. 하지만 다른 공공임대주택에 비해 가구당 공급비용이 많이 들고 시설 및 입주자를 관리하는 데 있어 여러 문제점이 발생하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 일정 지역 내에 있는 여러 주택을 함께 매입하여 증축 또는 개축을 통해 양호한 임대주택을 집단적으로 공급할 필요가 있다.

◆ 장기전세주택(SHift)=  장기전세주택은 2007년에 서울시가 도입한 공공임대주택 프로그램으로, 주변 전세가격의 80% 이하로 20년까지 장기거주를 보장하고 있다. 중산층 및 실수요 무주택가구를 대상으로 중대형 평형인 주택을 전세로 임대하는 방식으로 운영되고 있다. 

장기전세주택(SHift)은 중산층 이상에게도 공공임대주택을 공급함으로써 주택에 대한 인식을 ‘소유’에서 ‘거주’로 전환하고자 노력한 데에 의미가 있다. 그리고 서울시의 장기전세주택에 대한 지속적인 홍보를 통해 과거 저소득층 밀집지역이라는 공공임대주택에 대한 부정적인 이미지를 어느 정도 불식시켰다는 긍정적인 효과도 있었다. 하지만 장기전세주택에 입주하기 위해서는 전세금이라는 목돈을 마련해야 하기 때문에, 자산을 모으지 못한 저소득층이 입주하기에는 큰 부담으로 작용하였다. 이 때문에 SHift 프로그램은 시장에서 임대주택을 구하기에는 경제적으로 부담 능력이 부족한 저소득층을 위해 투자해야 하는 공공재원을 중산층을 위해 투입하였다는 비판이 제기되기도 했다.