생활의 기본이 되는 3요소는 의(衣), 식(食), 주(住)다. 이들 중 하나인 주택은 살아가는 공간에서 사람들에게 필요한 기본 단위로서, 모든 생활의 기반이 되는 장소다. 사실 공간은 누구에게나 똑같이 주어지는데, 경제성장 이후에 자산 편차가 커져 새로운 출발을 희망하지만 여유자금이 없는 이들은 지속적인 주택 부족에 따른 전세대란, 임대료 상승 등으로 거처를 마련하는 데 어려움이 발생한다. 따라서 정부에서는 경제적으로 어려운 이들의 주거안정을 위해 여러 방식의 공공임대주택 정책을 펼쳐왔다.

일반적으로 공공임대주택 또는 사회주택(social housing)은 민간주택시장에서 적절한 주택을 구하기 어려운 계층을 위해 공급되는 주택이다. 사회적 경제조직(social enterprise)이 발달하지 못한 국가의 경우 공공임대주택은 정부가 직접 건설하거나 매입하여 공급하고 있다. 사회에는 주거문제를 해결할 수 없는 주택 소요계층이 존재하며, 보통 빈곤층이나 저소득층이 이에 해당된다. 공공임대주택은 이들 계층의 주택문제를 해결하는 것을 기본적인 목적으로 하고 있다. 이처럼 공공임대주택은 사회취약계층을 위한 것으로 저소득층을 보호하며 소요에 기초한 주택의 배분을 지향한다. 또한 주택 부족 문제를 해소하기 위함이며 공공기관뿐만 아니라 비영리 단체가 소유하고 관리하는 체계이다.

국내에서 본격적으로 공공임대주택을 공급하기 시작한 시기는 1980년대 후반부터이다. 1960년대 이후 서울 및 수도권에 인구가 집중하는 현상이 나타나는데, 서울의 인구는 1960년 243만 6천 명에서 1985년 962만 6천 명으로 4배가량 증가하였다. 이 시기에 서울 내에 개발가능 토지가 감소·고갈됨에 따라, 1983년에는 민간주체에 의한 기존 주거지에 대한 합동 재개발사업이 본격적으로 시행되었다.

1980년대 중반 이후 경제호황 아래 국제수지는 흑자를 기록하였고 주식가격이 급등하였다. 임금 상승과 함께 물가와 주택가격도 급등하였다. 1988년 서울올림픽 이후 민간분양 아파트의 가격이 급상승하면서 삶의 터전인 주택을 확보할 수 없는 사람들 또한 크게 증가하였다. 이러한 상황에서 1988년 국회의원 선거에서 집권당이 패배하여 소수정당으로 바뀌자, 그 원인 중에 하나가 주택문제라고 판단하고, 정부는 주택공급을 획기적으로 증가시키기 위한 ‘주택 200만 가구 건설계획’을 마련하였다. 그리고 이 계획 속에 공공임대주택인 영구임대주택, 장기임대주택, 사원임대주택 건설계획이 포함되었다.

저소득층을 위한 공공임대주택을 공급한 배경에는 임대료 폭등으로 인한 주거문제의 심화, 철거 정비사업으로 인해 강제로 쫓겨난 세입자들의 불만 표출, 민주화운동의 가열로 인한 정부 차원의 위기의식 등이 있었다. 이와 함께 1980년대에는 가구수 증가에 비해 주택 공급의 절대량이 부족하였던 것도 영향을 미쳤는데, 만성적인 주택 부족현상이 심화되어 1987년 주택보급률은 전국 69.2%인데 비해, 서울은 이보다도 훨씬 낮은 50.6%로 최저 수준이었다. 게다가 1980년대 중반부터 부동산시장으로 잉여자금이 유입됨에 따라 주택가격은 급등하였다. 특히 주택 임대료는 1986년~1989년의 3년 동안에 60% 가까이 상승하였다. 임대료 가격이 변화해온 추이를 보여주는 그래프를 보면, 1986년이 가장 낮고 2001년과 2006년이 가장 높은 추이를 보였다.

[임대료(전세) 가격지수 변화 추이/자료=국민은행]

이러한 주택가격 및 임대료의 폭등으로 인해 주거안정이 심각한 사회문제로 대두되었다. 폭등하는 임대료와 생활고를 견디다 못해 길거리에 나앉은 세입자들이 자살하는 사건이 여러 차례 발생하였다. 1980년대 후반 경제의 활황 속에서의 부동산 가격 상승은 불안정한 주거생활을 하던 빈곤층 및 저소득층의 고통을 가중시켰다. 이러한 상황에서 인해 국민 간의 갈등은 심해졌다. 집이 있는 계층과 집이 없는 계층 간에 갈등이 야기되었고, 주택문제가 사회갈등의 핵심문제로 대두되면서 노사분규, 임금 인상, 재테크, 물가 불안 등 사회 전반에 걸쳐 여러 부작용의 원천으로 작용하고 있었다. 또한, 철거 정비사업으로 인해 불량주택 밀집지역에서 쫓겨나는 철거세입자 문제도 사회적으로 두드러지고 있었다. 높은 임대료를 감당하지 못해 지하방, 달동네, 도시 외곽으로 밀려난 이들의 불만은 고조되었고, 그 불만이 직접적으로 표출되기도 하였다.

[공공임대주택 제도의 변천과정/자료=서울정책아카이브]

서울시 공공임대주택 제도는 1962년 마포아파트를 건설한 것으로부터 출발하여 1989년에 시작된 영구임대주택 프로그램은 경제적 지불 능력이 아닌 주택소요(housing need)에 입각해서 입주대상의 선정기준을 설정하고, 법정 영세민으로 입주자격을 제한하여 주택을 공급하기 시작하였다. 한편 서울시는 ‘주택개량 재개발사업 업무지침’을 개정하여 주택 재개발사업 추진 시에 세입자용 재개발임대주택을 건립하도록 하였다. 재개발임대주택은 조합이 재개발구역 내에 세입자용 임대주택을 건립하도록 한 뒤 서울시가 이를 매입하여 세입자에게 임대하도록 하였다.

1993년에는 50년 공공임대주택 프로그램을 도입하였다. 정부의 재정부담률을 50%로 낮추는 대신에 입주자의 부담을 30%로 높이고, 나머지 20%는 국민주택기금에서 보조를 받는 방식으로 공급하였다. 1998년부터는 10년∕20년 국민임대주택이 공급되기 시작하였고, 2002년부터는 30년 국민임대주택으로 정책이 수정되었으나 정부재정 지원비율을 10%~40%로 낮추었다.

서울시는 2002년부터 기존주택을 매입하여 공공임대주택으로 공급하는 정책을 펴기 시작하였다. 그리고 2007년부터는 주택 재건축사업 등을 활용하여 중산층도 입주할 수 있는 장기전세주택(SHift)을 공급하기 시작하였다. SHift는 중산층 및 실수요 무주택자를 대상으로, 중·대형 평형(전용면적 59㎡, 84㎡, 114㎡)을 보증부 월세가 아닌 장기간 전세로 임대하는 방식으로 공급되었다. 당시에 SHift는 국민임대주택 전환분만 소득 4분위 이하의 저소득층으로 입주자격이 제한되고, 나머지 유형은 소득에 관계없이 입주할 수 있었다.