토지이용계획과 리질리언스
토지이용은 그 형태에 따라 인구 밀도, 공간 구조, 시민의 생활양식 등이 다르게 나타날 수 있으며 이는 동일한 재난에 대해서도 서로 대처하는 방식에 차별성을 가지게 하는 등 재난·재해에서 매우 중요하게 고려되어야 하는 요소이다. 방재를 고려한 토지이용과 관련하여 현재 우리나라 도시계획 체계에서는 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획 수립 시 방재계획에 대한 지침에서 그 내용을 다루고 있다.
2010년에 제시된 국토이용 통합지침(안) 방재 부문에서는 도시·군기본계획 수립 시 재해 위험을 고려한 광역토지이용과 도시개발에 관한 사항을 담고 있다. 예를 들어, 산사태, 지반 붕괴 등의 재해에 상대적으로 취약한 고지대나 급경사지, 침수의 위험이 높은 저지대나 저습지에서의 도시개발 우선순위를 낮게 설정하도록 하고 있다. 또한 호우 시 빗물 저류장으로 기능할 수 있는 농경지를 도시용 토지로 개발하여 발생할 수 있는 홍수 가능성을 고려, 우량 농경지에서의 개발 우선순위도 낮게 설정할 것을 제시하고 있다.
관련 법규 |
법규 내용 및 조항 |
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 |
(방화지구 및 방재지구)방화지구는 화재의 위험을 예방하기 위하여 필요한 지구, 방재지구는 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴, 그 밖의 재해를 예방하기 위하여 필요한 지구 도시관리계획에서 용도지구로 결정(법 제37조). |
자연재해대책법 |
(자연재해위험개선지구)시장·군수·구청장은 상습침수지역·산사태위험지역 등 지형적인 여건 등으로 인하여 재해가 발생할 우려가 있는 지역에 대하여는 자연재해위험개선지구로 지정(법 제12조). |
급경사지 재해예방에 관한 법률 |
(붕괴위험지역)급경사지에 대하여 안전점검을 실시하여 붕괴위험지역으로 지정할 필요가 있는 때에는 재해위험도평가와 주민의견 수렴절차를 거쳐 지정(법 제6조). |
소방기본법 |
(화재경계지구)도시의 건물밀집지역 등 화재가 발생할 우려가 높거나 화재가 발생하는 경우 그로 인한 피해가 클 것으로 예상되는 일정 구역을 화재경계지구로 지정(법 제13조). |
재난 및 안전관리 기본법 |
(특별재난지역)재난발생으로 인하여 국가의 안녕 및 사회질서의 유지에 중대한 영향을 미치거나 그 재난으로 인한 피해를 표과적으로 수습 및 복구하기 위해 특별재난지역 지정(법 제59, 60조). |
재해위험 개선사업 및 이주대책에 관한 특별법 |
(재해위험개선사업지구)「자연재해대책법」 제12조에 따라 자연재해위험지구로 지정·도시된 지역 또는 태풍, 홍수, 호우, 해일 등 자연현상으로 인하여 상습 풍수해 등의 피해가 빈발하는 지역과 집단이주단지 조성이 필요한 수해복구 지역 중 소방방재청장 또는 시·도지사는 재해위험 개선사업지구로 지정(법 제2조). |
[토지이용 관련 법규 내용 및 조항/자료=국립방재연구소]
법적으로는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조에 따른 도시·군관리계획에서 방화지구와 방재지구를 용도지구로 지정 또는 변경할 수 있도록 되어 있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 외에도 「자연재해대책법」에서는 상습침수지역, 상습설해지역, 상습가뭄재해지역, 자연재해위험개선지구, 해일위험지구 등 지역·지구를 지정할 수 있는 법적 근거를 제시하고 있다. 이밖에 「급경사지 재해예방에 관한 법률」에 따른 붕괴위험지역, 「소방기본법」에 따른 화재경계지구, 「재난 및 안전관리 기본법」에 따른 특별재난지역, 「재해위험 개선사업 및 이주대책에 관한 특별법」에 따른 재해위험 개선사업지구 등 각 법규의 목적에 따라 다양한 형태로 토지이용이 구분되고 있다.
이처럼 방재를 고려한 토지이용을 위해 다양한 법규에서 재난·재해 위험에 대한 사전예방과 사후 복구를 위해 방재 관련 지역·지구를 지정하고 있다. 그러나 동일 지역에 대해 각각의 법규에서 토지이용이 중복지정 될 경우 행정력의 낭비와 주민 불편을 초래할 수 있다. 따라서 개별법의 유사방재지구 단일화를 위한 세부 규정 마련과 함께 지형·지질과 생태자원을 고려한 토지이용 용도 배분을 통한 도시 리질리언스 강화 방안을 마련할 필요가 있다.
예를 들어, 도시에서 가장 빈번하게 발생하는 화재, 풍수해(침수), 붕괴 등으로 재난을 유형화 한 후 각 재난에 대하여 화재위험지구, 침수위험지구, 붕괴위험지구 등으로 지정하고 필요한 경우 다른 재난 유형에 대해 중복지정이 가능하도록 하는 방안이 요구된다. 화재위험지구는 특히 고층 및 지하 공간 등이 고려될 수 있도록 하며, 침수위험지구는 내수와 외수 침수를 함께 고려하여 각종 시설의 배치 및 건물의 용도 및 구조까지 고려될 수 있는 가이드라인이 요구된다. 또한 붕괴위험지역은 사전에 경사지와 평지가 만나는 지역 등을 지정하여 입지가능 시설이나 규모 등을 제안하여 대규모 옹벽 등이 발생되지 않도록 해야 할 것이다.
리질리언스 관점의 도시방재계획
도시에서 방재는 도시의 기능만큼이나 다양한 형태로 이루어지고 있기 때문에 다수 부처에서 도시 안전 및 방재와 관련된 제도가 운영되고 있다. 따라서 다양한 제도가 상호 유기적으로 연계 운영될 수 있고, 미비한 제도를 보완할 수있는 새로운 도시방재 기준이 요구된다.
특히 2010년, 2011년 광화문 및 강남지역 침수, 우면산 산사태 등은 도시 방재계획에 대한 사회적 관심을 증폭시켰다. 이로 인해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 도시계획(도시‧군기본계획, 도시‧군관리계획 등)과「자연재해대책법」의 풍수해저감종합계획 간 연계방안이 마련되었으며, 후속조치로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제16조, 제19조가 일부개정(2012.1.6 시행)되면서 도시계획에 풍수해 저감 종합계획을 반영할 수 있는 법적 기반은 마련되었다.
그러나 아직 세부 운영 등에 대한 기준이 없는 상태이며, 이러한 측면에서 도시방재의 구체적 목표, 대상을 설정할 수 있는 리질리언스 개념은 새로운 재난관리 패러다임으로 부각되고 있으며 활용성이 높다. 따라서 리질리언스의 기능(5R: 내구성, 대체성, 신속성, 자원 동원력, 지역 경쟁력)을 고려하여 도시방재와 관련, 두 제도의 기준들의 수직·수평적 협력을 고려하여 아래와 같은 도시방재 기준을 만들 수 있다.
구분 | 도시방재 기준 |
내구성 (Robustness) | 계획 | ▶ 친환경적 토지이용 계획 - 수변공간, 우량농지 등 보전목적의 용도지정 - 상습침수지역 시가화예정용지 지정 억제 및 방재계획 수립 |
관리 | ▶ 지형을 고려한 토지이용 - 저지대 등 재난취약지역 인구 밀집되지 않게 계획 - 상습수해지역 운동장·공원 등 피해 최소화 계획 |
설계 | ▶ 자연지형의 친환경적 기준 - 단지 조성 시 자연배수, 자연적인 저류 및 침투 고려 |
▶ 지구단위홍수방어기준 준용 - 토지이용/방재시설계획/건축물계획 |
대체성 (Redundancy) | 계획 | ▶ 공간구조 설정 시 방재기능 대체 - 공간구조 계획 시 방재사항 검토 - 방재 관점의 대안 설정 및 검토 |
계획·관리 | ▶ 방재역량 강화를 위한 공원·녹지 계획 - 풍수해 위험성을 고려한 대피, 저류, 완충 공간으로 공원·녹지 계획/관리 |
설계 | ▶ 공간구조계획 - 대상지 및 하류의 총 유수 유출량 고려 |
▶ 지구단위홍수방어기준 준용 - 공원·녹지는 재난발생 시 일시적 대피 및 응급대응 활동을 고려하여 설계 및 개발 |
신속성 (Rapidity) | 계획 | ▶ 도시환경 재난취약성 - 풍수해 저감 종합계획 위험성 분석 활용 |
▶ 토지이용 현황 - 재난피해 저감을 위한 난개발 방지 - 신개발과 기성시가지 재난 영향 |
▶ 교통수단의 상호유기적 연계 - 대피동선/생활권 연계 |
관리 | ▶ 도시재난정보 조사·분석 |
▶ 효율적 재난관리를 위한 지역·지구 지정 - 각종 풍수해위험지구 지정 및 관리 |
설계 | ▶ 재난 위험성 및 취약성을 고려한 용도 운영 |
▶ 교통·동선계획 - 토지이용 특성을 고려한 교통 동선계획 |
자원 동원력 (Resourcefulness) | 계획 | ▶ 방재자원 확보 및 관리 |
▶ 재난대응을 위한 방재권역 설정 |
▶ 효율적 재난대응을 위한 방재거점시설 배치 및 지정 |
관리 | ▶ 방재시설의 보수 및 관리기준 |
설계 | ▶ 방재권역별 자원공유를 위한 세부계획 수립 |
지역 경쟁력 (Regional Competence) | 계획 | ▶ 지역사회의 위험정보 공유 - 공청회 및 안전정보제공 시스템 활용 |
관리 | ▶ 지역사회 방재 역량 강화를 위한 교육훈련 |
설계 | ▶ 효율적 재난대응을 위한 지역공동체 형성 |
[리질리언스 기능(5R)을 고려한 도시방재 기준/자료=대한국토도시계획학회]
위 기준들은 기존 도시계획과 방재계획에 존재하는 기준들을 리질리언스 관점에서 정리하여 상호 유기적으로 연계한 것이다. 기존 제도의 세부 기준들만 효율적으로 활용될 수 있어도 도시의 기본계획 등의 방재 역량 등을 확인할 수 있으며, 방재 역량 강화에 활용할 수 있다. 또한 도시의 관리 및 설계 단계의 각종 계획 등에도 사용 가능하다.
도시는 다양한 구성 요소들이 상호 유기적으로 연결되어 있으며, 이와 동시에 많은 위험요인에 노출되어 있다. 도시계획이 방재 및 안전만으로 구성될 수는 없지만 기저에 안전이란 대전제가 성립될 수 있도록 계획이 수립되어야 하는 것은 어느 누구도 부정하지 않을 것이다. 이러한 관점에서 리질리언스 개념 및 기능 등은 다양한 도시방재 및 안전기준을 연결해주는 하나의 훌륭한 프레임이 될 수 있는 새로운 도시방재의 패러다임이 될 수 있다.
