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고가 하부 공간을 이용한 도시 재생과 공공 디자인 ③

고가 하부 공간 활용 현황과 관련 법제도의 한계

장은지 기자   |   등록일 : 2015-08-27 10:05:23

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[일본 동경의 2k540/자료=건축도시공간연구소]

 

고가도로나 고가철도 하부 공간의 이용 현황을 살펴보면, 과거에는 주로 물류 적하장, 창고 등으로 이용되는 경우가 많아 도시환경을 저해하는 공간으로 인식되었다. 그러나 최근에는 대다수의 고가 하부 공간이 주민 여가공간으로 조성되는 추세로 변모하고 있다. 그 중 소공원·광장·체육시설 등 주민의 휴식과 건강 증진을 위한 시설이 가장 많은 것으로 나타났으며, 특히 주민들이 운동과 여가를 즐길 수 있는 기반시설이 부족한 주택밀집지역을 중심으로 고가 하부 공간의 선적 구조를 이용하여 산책로와 각 구간의 거점 역할을 하는 간이 생활체육시설, 야외무대 등을 설치하는 사례가 증가하고 있다.

 

고가 하부 공간의 활용도를 보면 공원화하여 이용하거나 녹지로서 정비되는 경우가 있고, 또 고가 구조물이 갖는 경관적 위화감을 완화시키기 위해 녹화하는 경우도 있다. 고가 하부 공간은 강우나 일조 등이 풍족하지 않은 식물의 생육에 있어서도 극히 불리한 환경 조건에 놓여 있으며, 도로 밖에서 본 경관적 기능도 자동차의 주행으로 인한 심리적 불안감과 보행자의 쾌적한 통행 확보를 위해 질이 높은 디자인성이 요구된다.

 

고가 하부 공간의 복합적 활용을 규정하는 이원화된 법제도

도로와 철도시설의 입체적·복합적 활용과 관련된 법제도는 크게 도시계획차원의 법령과 개별 시설물의 조성과 관리에 대한 기준을 규정하는 시설법으로 이원화돼 있다. 「국토의계획및이용에관한법률」, 「도시계획시설의결정·구조및설치기준에관한규칙」 등 도시계획차원의 법제도에서는 중복결정, 입체적결정, 공간적 범위설정 등을 통해 원칙적으로 다양한 기능들을 복합적이고 입체적으로 조성할 수 있도록 규정되었다.

 

「도로법」, 「철도사업법」, 「철도건설법」, 「도시철도법」 등 실제 시설사업의 근간이 되는 각 개별법은 도로와 철도를 생활공간이 아닌 기능시설로 규정하고 관련 기준을 제시하였다. 이로 인해 시설 본연의 기능을 유지·보완하는 수준에서 점용과 부속시설의 용도를 제한하고 관리주체를 엄격히 관리되고 있다.

 

개별법상 점용허가가 가능한 시설이나 부속시설은 시설 자체의 구조적 안전성과 기능성을 저해하지 않으면서 공공의 성격을 갖는 시설로 한정되고 있다. 고가도로 하부에 점용허가 가능한 시설은 사무소, 점포, 창고, 주차장, 광장, 공원, 체육시설 등으로 제한돼 있고, 고가도로 하부에 설치 가능한 부속시설은 도로나 철도의 운영 및 유지·관리와 보수를 위한 기능적인 시설물로 제약되며, 편의시설은 역시설에서만 설치 가능하다. 

 

고가도로 및 고가철도의 구조안전을 담보하기 위한 명확한 설치기준, 고가 하부 공간에 조성하는 건축물 형태의 점용물에 대한 건축기준, 사권설정에 대한 제한과 점용 이외의 시설 관리에 대한 기준이 없는 실정이다. 도로와 철도시설에 대해 원칙적으로 사권설정은 불가능하지만 영리를 목적으로 하지 않는 공익사업에 대해 지상권 또는 구분지상권 설정에 의해 사권설정을 일부만 허용하고 있다. 점용의 경우 점용기간에 대한 규정은 있지만, 점용자의 책임과 권한에 대한 규정 역시 없는 실정이다.

 

[입체도로제도에 의한 구역설정 및 관련 제도/자료=일본 재단법인 도로공간연구소]  

 

일본의 경우, 최근 지역재생 차원에서 고가도로나 고가철도의 하부 공간을 활용할 수 있도록 관련 허가기준을 완화하는 정책이 마련돼 있다. 고가철도 하부 공간에 대해서는 지역 파급효과를 고려한 시가지 정비 방식을 적용하고, 도로 하부 공간에 대해서는 도시재생 관점에서 지역 활성화의 거점으로서 공익적인 이용을 하는 경우에 대해 점용허가를 확대하고, 고가 하부 이용계획 책정제도를 도입하고 있다. 

 

일본에서는 고가철도 하부 공간을 활발하게 이용하고 있는데, 건축물을 조성하는 경우 일반 건축물과 같이 토지이용계획을 준수하고, 건축허가를 득해야 한다. 연속입체교차사업의 일환으로 고가철도의 하부 공간을 조성하는 경우 시가지 정비사업 방식을 적용하여 도로정비비 90%가 지원되고 민간철도사업자는 개발비용의 10%만을 부담한다.

 

[일본의 다양한 고가도로 하부 공간 사례/자료=urban114]    

 

일본의 고가 하부 관련 법제도를 살펴보면 우선 점용물건의 구조, 안전대책 등을 규정한 ‘고가도로하부 점용허가기준’과 고가 하부에 건축물 조성 시 준용해야 할 피난 및 소방에 관한 기준, 건폐율이나 도로 내 건축제한 등을 규정한 ‘건축기준법’이 있다. 또한 안전한 환경을 만들기 위해 준수해야 할 내화구조 관련 규정도 마련돼 있다. 지역 차원에서의 고가 하부 이용에 관한 장기적이고 종합적인 계획을 수립하는 제도로 고가하부 이용계획 책정제도와 구체적인 용도를 심의하는 고가하부이용심의회를 도입하여 고가도로 하부 공간에 적용하는 다양한 기준과 고가 하부 공간 이용계획 제도를 갖추고 있다.

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