2020년 미집행 도시공원의 자동실효를 앞두고 있으나 공원 관련 업무의 수행주체인 지자체는 이에 대한 실질적인 대응방안을 마련하기에 한계가 있다. 현재 미집행 도시공원의 문제 해결을 위해서는 예산 확보도 중요하지만 무엇보다도 도시공원으로서의 기능성, 생활인프라로서 형평성, 예산 집행의 효율성, 의사결정의 합리성 등을 고려한 미집행 도시공원 관리체계가 필요하며, 이를 통해 미집행 도시공원 사업의 집행여부 및 우선순위 결정, 현실적인 실행계획 등을 마련해야 한다. 미집행 도시공원의 체계적인 관리는 토지의 효율적인 이용과 관리는 물론이고 향후 집행계획 수립을 통해 토지소유주에게 미래에 대한 예측가능성을 제시하여 불필요한 민원을 해소할 수 있으며, 궁극적으로는 국민에게 제공되는 공원서비스의 질적 향상에도 기여할 수 있다.

미집행 도시공원의 현황과 문제점

국내 미집행 도시공원 현황을 보면 일단의 부지가 도로나 공원 등의 도시계획시설로 확정·고시되었으나 10년 이상 방치되고 있는 장기미집행 시설은 전국적으로 931㎢, 서울 면적의 1.53배에 달하고 있으며, 이 가운데에서 공원은 가장 큰 면적(약 600.9㎢, 42.7%)을 차지하고 있다. 전국 도시공원의 면적은 1,049㎢이나 이 가운데 약 57.26%(약 600㎢)정도가 미집행 상태로 남아 있으며, 이 중 10년 이상된 장기미집행 도시공원 면적은 약 85%를 차지한다.

[도시공원 미집행 면적현황 비율/자료=국토교통부 도시계획현황통계]

1999년 헌법재판소는 장기미집행 도시계획시설에 대해 “토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10년 이상을 아무런 보상없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다고 보아야 한다”고 판단하여 헌법불일치 판결을 내린 바 있다. 도시공원의 경우 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에서 고시일로부터 10년이 되는 날(2015.10.1)까지 공원조성계획 고지가 없을 경우 다음날부터 실효가 된다는 내용이 추가되어, 2005년 10월 1일 이전에 결정·고시된 도시공원의 경우에는 2015년 10월 1일까지 공원조성계획을 결정·고시해야 하고, 고시일로부터 20년까지 사업을 시행해야 한다.

2013년 기준으로 미집행 도시공원을 해결하기 위해서 필요한 사업비(보상비+시설비)는 대략 49조 원으로 추정되며, 2020년 실효 대상이 되는 10년 이상 미집행 도시공원의 사업에만 약 41조 원이 필요할 것으로 예상하지만 현재 공원집행 관련 업무의 수행주체인 지자체는 대부분 재정상태가 열악하여 도시공원으로 결정된 사유지에 대한 토지매입(보상)조차 어려운 실정이다.

[소유 유형별 미집행 도시공원 면적현황 비율/자료=국토교통부 도시계획현황통계]

미집행 도시공원 가운데 사유지 면적은 452㎢로 약 75%, 국공유지 면적은 149㎢로 약 25%를 차지하며, 2020년 실효 대상이 되는 미집행 도시공원 중 사유지가 약 76%, 국공유지가 약 24%를 차지하고 있다. 현재 각 지자체는 미집행 도시공원의 집행여부와 함께 해제 이후 발생하게 될 여러 상황이나 향후 대책 등 미집행 도시공원에 대한 대응방안을 찾고자 노력하고는 있으나 현실적으로 실질적인 대응책 마련에는 한계가 있다.

미집행 도시공원 관리의 필요성

2020년 도시공원 실표에 대한 구체적인 대응방안 마련과 함께 해제 예상지역의 향후 관리방향에 대해 도시차원의 면밀한 검토가 필요하다. 개발압력이 높은 수도권이나 일부 도시에서는 각종 개발 행위에 따른 난개발과 함께 교통 체증, 조망권 침해, 공원녹지를 비롯한 기반시설 부족 등 공공서비스의 문제를 야기할 수 있다.

현재 미집행 도시공원에 대한 각 지자체의 관리는 현황 파악이나 민원 대응 수준에 머무르고 있어 미집행 도시공원에 대한 현황진단이나 사업 추진을 위한 구체적인 실행방안 마련에 한계가 있다. 재정여건이 열악한 지자체에서 미집행 도시공원 사업을 추진하기 위해서는 정확한 현황진단과 함께 사업추진의 시급성, 합리적인 절차 및 기준 등을 포함하는 실현가능한 실행계획 수립, 예산 우선집행의 필요성을 명확히 제시해주어야 한다.

현실적으로 미집행 도시공원의 문제는 해당 지자체 능력으로만 해결할 수 없으므로 지역 주민, 기업 등 다양한 주체의 참여가 필요하며, 이를 위해서는 먼저 지자체가 미집행 도시공원의 현황 및 관련 여건, 향후 집행계획 등 기본적인 관리방향을 설정하고 이에 따라 시민 참여를 유도해야 한다. 

[미집행 도시공원 관리체계 제안/자료=국토연구원]

관련 제도 개선방안 및 기대효과

각 지자체가 미집행 도시공원에 대한 현황파악과 집행 우선순위를 설정하는 등 체계적인 관리를 위한 계획 수립을 의무화하고, 「국토의 계획 및 이용에 관란 법률」 제85조(단계별 집행계획의 수립)를 개정할 수 있다. 특히 도시공원에 대해서는 별도의 관리 및 집행계획을 수립할 수 있도록 하고 이를 위해 관련 지침을 개정하거나 별도의 관리계획 수립지침을 마련할 수 있다.

2020년 실효제는 헌법재판소가 사적 이용권 또는 재산권 침해 측면에서 문제가 있다고 판단한 것으로, 이것을 국공유지에까지 확대 적용하는 것에 대한 검토가 필요하며, 특히 현재 해제대상이 되는 20년 이상된 미집행 도시공원은 지자체로 권한이 이양되기 이전에 지정된 것들이 다수 포함되어 있다. 이를 위해 현재 관련 법령 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조에 국공유지 실효 대상 제외 내용 포함을 검토할 수 있다.

미집행 도시공원 해소 방안으로 도입한 도시자연공원구역의 제도적 한계를 해결하기 위해 관련 규정 개정 및 구체적인 도시관리방안 등의 검토가 필요하다. 또한 장기적으로 해제 이후 개발되지 않은 토지소유주의 민원이나 불만에 대응하고, 미집행 도시공원 실효에 따른 부족한 공원녹지 확보를 위해 녹지활용계약 등의 기존 제도 보완이나 장기임대계약, 장기매수협약 등의 새로운 제도 도입을 검토해야 한다.

미집행 도시공원의 관리는 도시관리 차원에서 합리적인 집행과 관리는 물론이고 궁극적으로 국민에게 제공되는 공원서비스의 질 향상이 가능하다. 미집행 도시공원의 체계적인 관리를 통해 향후 집행계획을 수립함으로써 토지소유자에게 미래에 대한 예측가능성을 제시해 줄 수 있고, 이를 통해 미집행 문제해결에 대한 지자체 의지를 표명하여 불필요한 민원을 해소할 수 있다. 또한 미집행 도시공원 관리체계는 조성된 공원의 유지관리와 연계하여 향후 도시차원에서 종합관리체계를 구축할 수 있다.