총량밀도 중심의 규제 한계 사례: 명동 중심상업지역

명동지역은 서울 도심의 전형적인 상업지역으로 오랜 기간 상업가로의 활기를 유지하고 있다. 명동 가로는 블록 내부 가로에 다양한 상품을 갖춘 소규모의 저층 상점들이 가로 벽을 이루고 있는 것이 특징이다. 저층으로 이루어진 작업 상점들의 연속성은 다양한 활기와 흥미로운 보행환경을 제공하고 있다. 그러나 명동 지역 건축물 96.8%(건축물 수 기준)가 30년 이상 된 오래된 건물이며 명동 지역의 484개 필지 중 53.7%(필지 수 기준)가 면적이 90㎡ 이하로 매우 영세한 상황이다. 특히 이 지역의 건물들은 건축법이 확립되고 건축물대장이 완성되기 전에 건축된 것이 많아, 건폐율이 최대 기준치인 60% 이상 되는 건물 수가 81.7%에 달한다.

[명동의 필지크기 현황/자료=서울연구원]

- 기존의 일반상업지역으로는 신축이 거의 불가능

명동 중심상업지역은 지구단위계획을 통해 일반상업지역에서 중심상업지역으로 용도 상향을 한 지역이다. 기존의 반상업지역 규정에 따르면 건폐율 기준이 60%로 견폐율이 60%가 넘는 건물이 대부분인 명동에서는 재건축 시 바닥면적이 현저히 줄어들게 된다. 이런 이유로 기존 용도지역제하에서는 신축이 거의 일어나지 않게 되고 재건축 시에는 연속된 가로경관을 해치는 원인이 되었다.

이러한 모순을 해결하기 위해 명동지역 지구단위계획을 시행하였다. 지구단위계획을 통해 명동 상업지역을 중심상업지역으로 용도 상향하고 가로 활성화 용도 유치를 할 경우 등 조건부로 건폐율 최대 허용치를 국토계획법에서 허용하는 상한치인 90%까지 가능하도록 하였다. 명동 상업지역이 서울에서 가장 활발한 상업지역이므로 중심상업지역으로 상향할 수 있는 이유가 충분하기도 하였지만 건폐율을 90%로 상향시켜 노후화된 건물의 재건축을 촉진하고 연속적 가로환경을 유지하기 위함도 명동지역을 중심상업지역으로 결정한 하나의 이유이다.

- 용도 상향으로 건폐율과 용적률 기준이 상충

명동지역을 중심상업지역으로 용도 상향하려 신축을 활성화할 수 있는 기반을 마련하고 높은 건폐율로 가로의 연속성을 유지하고자 하는 목적은 달성하였으나 여전히 용적률 규정은 목표와 위배되는 경향을 보인다. 일반상업지역에서 중심상업지역으로 상향되면서 건폐율뿐만 아니라 용적률도 600%에서 800%로 상승하게 되었다. 상승한 용적률은 저층 상가로 관리하고자 하는 목표와 상충한다. 과도한 고층화와 대형화를 방지하기 위해서 명동 중심상업지역 지구단위계획에서는 가로 내부의 획지면적을 300㎡ 이하와 높이 30m 이하로 규제하였다. 최소 획지면적 규제와 최대 높이 규정으로 명목상의 용적률과 실제 달성할 수 있는 용적률의 괴리가 있다. 물론 800%의 수치는 최대 허용치이므로 그 이하로 관리되는 것을 규정에 어긋나지 않는다. 그러나 명목상 용적률과 실제 달성 가능한 용적률의 차이가 커짐으로써 제도가 가져야 할 예측 가능성을 약화시키고 민원 발생의 원인이 된다.

- 명동 중심상업지역에서 용도지역제의 역할

명동 중심상업지역에서 넓은 도로와 접한 간선도로변은 용도지역제의 건폐율 60%, 용적률 800%의 규정을 대체로 따를 수 있는 여건이 된다. 그러나 블록 내부의 저층 상업가로는 현행 서울시 도시계획조례의 용도지역 기준으로는 유지될 수 없는 환경으로 지구단위계획을 통해 국토계획법에서 허용하는 최대치인 건폐율 90%를 조건부로 허용해주고 밀도는 높이와 획지규모의 제한으로 관리하고 있다. 이에 따라 명동 중심상업지역 가로 내부에서는 용적률 규정이 가로 관리에 영향을 끼치지 못한다. 건폐율 상한선을 90%로 올릴 수 있는 근거를 마련해 준 것 이외에는 사실상 용도지역제의 역할은 없으며, 실질적인 규모와 밀도의 관리는 획지규모나 높이제한 등은 지구단위계획을 통해 관리되고 있다.

이렇게 용도지역제의 역할이 축소된 것을 지역특성과 관계없이 일률적으로 적용되는 용도지역제의 특성과 정해진 용도지역에 따라 용도, 용적률, 건폐율이 한꺼번에 연동하는 데 기인하는 모순 때문이라 할 수 있다.

주거와 비주거의 혼재 사례: 창신동

[창신동 남방셔츠공장 내부 사진/자료=엄상빈 사진전] 

- 주거와 가내공장, 도매업이 혼합된 주공혼합지역

창신동 봉제거리는 동대문 시장의 북쪽에 있는 지역으로 동대문 시장의 주요 배후 생산지 역할을 하고 있는 곳이다. 용도지역상 주거지역임에도 다수의 봉제공장이 집적된 지역이다. 이 일대의 대략적인 면적은 597,246㎡로 전체 지번 수는 4,444개이다. 이 중에서 사업체가 존재하는 필지는 656개로 전체 필지 수의 15%에 이른다. 이 필지들에 1,497개의 사업체가 입지하고 있어 주거지역임에도 한 필지에 2개 이상의 사업체가 입지하고 있음을 알 수 있다. 전체 사업체 중에서 섬유, 의류, 신발, 가죽 등 패션 관련 업체는 477개에 달하며 패션과 관련 없는 제조업체가 31개, 용달 및 개별화물차 운송업이 64개 입주하고 있어 활발한 제조 집적지의 면모를 보이고 있다(2011 사업체 기초통계조사 자료). 가내수공업 형태인 봉제 관련 산업이 상당수 무허가로 운영되고 있어 실제 업체 수는 477개보다 더 많을 것으로 추전된다. 2013년 종로구 자체 실태조사에서 봉제 관련 업체가 520개 정도였다는 비공식 자료가 존재한다.

[창신동 용도지역과 사업체 분포/자료=서울연구원]

- 주거지역에 제조업이 들어갈 수 있는 법적 근거

주거지에 제조업체가 들어오는 것이 불법은 아니다. 국토계획법에서 규정한 다음과 같은 요건을 만족하면 주거지에서도 제조업체 입지가 가능하다. 주거지역에서 제2종 근린생활시설 입지가 가능하며 제2종 근린생활시설 중 바닥면적 합계가 500㎡ 미만이고 오염물질을 발생하지 않는 제조업을 포괄하고 있다.

[국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령/자료=국토계획법]

용도지역 간 개발용도의 역전현상 사례: 당산동

당산동 지역에서 한강 연접부는 제1종 주거지역, 제2종 주거지역으로 지정되어 있고 남측 안양천을 따라 준공업지역이 지정되어 있다. 그런데 한강 연접부 제2종 주거지역 내에는 공장, 물류창고, 자동차공업사, 운송시설 등 공업과 업무 기능이 주로 입지하고 있다. 반면 준공업지역에는 1,200세대 규모의 아파트 단지 및 오피스텔 등 주거 기능이 다수 입지하고 있다. 준공업지역에 있던 대규모 공장이 서울시 밖으로 이전하면서 아파트 건설이 이루어지고 상대적으로 영세한 공장이 입지하였던 주거지역의 제조업체들은 여전히 운영되고 있기 때문이다. 이는 용도지역제에서 용도지역에 따라 허용하는 용도의 차이가 크지 않은 것이 가장 큰 이유라고 할 수 있다.