생활SOC에 대한 다른 나라의 정책 동향에 대해 독일은 형평성을 강조하고 있고 일본은 효율성을, 이 둘의 조화를 강조한 영국을 대상으로 어떤 정책을 추진하고 있는지 살펴보자.
먼저, 독일은 오래전부터 ‘공간정의’와 관련한 내용이 법률과 계획제도 내에 명문화되어 있었다. 가장 먼저 살펴볼 수 있는 건 1965년 제정된 「연방공간계획법」이다. 이 법의 제2조에는 국토계획의 목표를 독일 전체의 생활 조건이 최소한 동일 가치가 되어야 한다고 명시하였는데, 이게 바로 ‘등가치적’＊ 생활여건 개념의 근간이라고 볼 수 있다.
＊ 등가치적(gleichwertig)은 ‘동일(einheitlichkeit)’ 과는 다른 개념으로서 개별 공간의 구조적 특성을 고려하여 소득, 고용기회, 사회간접자본에 있어 지역의 격차를 제거하는 것을 의미한다.
이후 1975년에 이러한 개념을 실현하기 위한 전략으로 “연방공간계획프로그램”이 수립되었으며, 여기의 목표는 독일의 모든 곳에 사는 국민들에게 동일한 기회, 즉 등가치적 생활여건을 보장하는 것이었다. 이를 위해 전국을 38개 지역으로 나누고 각 단위지역에 10만 명 이상의 인구를 갖는 중심지 하나 이상을 포함하도록 하고, 각 중심지를 기준으로 다양한 생활서비스시설을 전국에 균등하게 배치하여 거점과 그 인근지역이 동일한 생활 수준을 누릴 수 있도록 했다.
▲ 지역 생존배려서비스 전략 수립지침의 구성 / 출처: 국토연구원
독일은 인구 감소 문제는 지역의 공공서비스 유지에도 악영향을 미치게 된다고 생각했고 모든 공공서비스는 운영에 필요한 최소한의 수요가 존재하기에 이를 유지하기 위해서는 적정 수준 이상의 배후 인구가 확보되어야 했다. 만약 이게 불가능한 상황이 되면 자연스럽게 해당 서비스는 중지되거나, 계속 유지하더라도 지방 재정을 악화시키게 되어 결국 독일 연방정부도 이러한 문제를 해결하기 위한 조치를 하기 위해 지역별로 “지역생존배려전략”을 수립하게 되었다.
이러한 계획을 수립하는 것에 도움을 주기 위해 연방교통 및 디지털인프라부(BMVI)에서는 이와 관련한 실무 지침서를 2011년과 2016년에 만들어 배포하였다. 2016년 지침에는 2012~2015년까지 실시된 ‘지역의 생존배려서비스를 위한 행동 프로그램’의 21개 모델 지역에서 사용된 도구 및 방법론을 통해 얻은 경험을 바탕으로 작성하였다.
생존배려서비스의 범위는 기술적 서비스(에너지, 상하수도, 통신, 지역 및 장거리 대중교통, 우편, 폐기물 및 폐수 처리 등), 문화 프로그램, 의료보건 서비스, 사회 보장 서비스(보육, 교육, 노인 돌봄 등), 구조 서비스, 재난 구호 및 소방 서비스를 포함한다. 이를 보면 생존배려서비스는 생활SOC와 매우 유사한 개념이라는 것을 알 수 있다. 여기서 주목할 부분은 이러한 서비스를 적정 가격으로 합리적인 거리 내에서 전체 지역에 공급하는 것이 국가나 지방 자치단체의 의무라고 본다는 점이다.
이 지침서는 총 4개의 장으로 구성되어 있으며, 제1장은 도입배경 및 내용 소개 등에 대한 목적, 제2장 대상 부분에서는 지역생존배려전략이 무엇인지 소개하고, 그 철학과 특성, 목표와 가능성을 제시했다. 제3장은 수단 및 방법 부분에서 작업단계 및 조직 요소를 설명하며, 작업할 인프라 영역을 체계적으로 선택하려는 방법 및 기준을 제시하고, 지역 전략의 기초가 되는 방법론을 설명했다. 제4장은 학교부터 소방서까지로 주제 및 사례 부분에서 선택된 생존배려서비스 영역에서의 문제 상황, 접근법 및 가능한 결과를 보여준다.
▲ 소규모 인구 예측 사례(65세 이상 인구) / 출처: 국토연구원
지역생존배려전략을 수립하기 위해서는 필요한 몇 가지 과학적 방법론이 필요한데 그중 하나가 소규모 인구 예측 방식으로, 향후 20년간 인구 전망을 기준으로 이루어지며, 인구의 변화 추세는 연령이나 성별에 따른 시설의 위치와 교통수단별 접근성에 관한 정보를 제공하는 것으로서 지도, 표 혹은 접근성 프로필과 더불어 교통서비스, 소규모 교통 상황, 접근성 변경에 대한 도식의 형태로 작성된다.
지역생존배려전략은 인구가 감소하는 지역에서는 다양한 생존배려서비스를 통합하고 관리하는 것이 어렵기 때문에 접근성이 높은 중심지역을 선정하여 시설을 집중시키고, 중심시설과의 연결성이 높은 하위 시설을 분산시키거나 이동 서비스를 개발하여야한다.
또한, IT기술이나 혁신적 전략을 개발하고 모바일 서비스 등을 제공함으로써 전통적 서비스를 대체하도록 하는 방안 제시도 필요하고 농촌지역의 경우 자발적 헌신과 자체 조직의 역할이 크기에 문화 및 교육, 이동성 측면에 있어서 생존배려서비스의 부족한 부분을 이러한 조직들의 활동으로 보완할 수 있다.
인구가 분산된 농촌지역에서는 전문서비스와 자발적인 보조 서비스 간의 원활한 연결이 생존배려서비스 공급의 핵심 과제가 될 수 있는데, 예를 들어 교통의 경우 대중교통 서비스의 부족은 커뮤니티에서 운영하는 버스나 차량 공유와 같은 자발적 서비스로 보완될 수 있으므로 이에 대한 논의도 필요하다.
이렇게 독일에서는 인구구조 변화에 대응하여 생존배려서비스가 없어지는 것을 심각하게 여기고, 이에 대한 최저수준 보장을 위해 노력하고 있다. 즉, 생활SOC 공급에 있어 형평성을 강조하고 있으며, 우리가 생활SOC로 간주하는 기술적 서비스(에너지, 상하수도, 통신, 지역 및 장거리 대중교통, 우편, 폐기물 및 폐수 처리 등), 문화 프로그램, 의료보건 서비스, 사회 보장 서비스(보육, 교육, 노인 돌봄 등), 구조 서비스, 재난 구호 및 소방 서비스를 생존배려서비스로 분류하고, 이러한 서비스로부터 소외된 지역의 생활여건 문제를 해결하고자 노력하고 있다는 점은 우리가 주목해야 할 부분이다.
또한, 인구 모델을 이용한 소규모 인구 예측과 접근성 기반의 생존배려서비스 공급실태 분석을 토대로 사라질 위험이 있는 서비스에 대한 공급 전략을 수립하고 있으며 지역의 인구 감소에 대응하는 차원에서 중심지에 시설을 집중시키되, 배후 지역의 생활 여건도 향상하기 위해 중심시설과의 연결성이 높은 하위 시설을 분산화하거나 이동 서비스를 개발하도록 권장하고 있다.
▲ 입지적정화계획의 구역 설정 개념도 / 출처: 국토연구원
일본에서는 인구가 급격히 줄어들 때 지역에서 발생할 수 있는 가장 큰 문제 중의 하나로 도시 공간의 ‘스펀지화’를 이야기한다. 이는 스펀지에 구멍이 나는 것처럼 도시에서 빈 곳이 여기저기로 점점 번져가는 현상을 말하는데, 이것이 문제가 되는 이유는 사람들이 드문드문 거주하게 되어 서비스를 공급·유지하는 데 비효율성을 야기하기 때문이다. 결국 이는 과거의 도시화가 초래한 가장 큰 문제 중의 하나인 도시스프롤의 역변이라고도 볼 수 있는데, 이러한 관점에서 일본의 국토형성계획을 비롯한 각종 정책 문서에는 압축도시를 가장 핵심적인 대응전략으로 제시하고 있다.
압축도시 전략은 흩어져 있는 인구를 한곳에 모아 서비스 공급 비용을 절감할 뿐 아니라, 일정 수준의 서비스 수요를 확보하여 일상생활에 필요한 각종 서비스 및 시설이 사라지지 않도록 하는 각종 정책수단을 말한다. 즉, 서비스의 공급에 있어 효율성의 극대화를 추구하고 이러한 압축도시의 개념을 제도화한 것이 바로 “입지적정화계획”이다.
일본은 도시를 재생하기 위한 수단 중 하나로 “입지적정화계획”을 수립하고 사람들이 주로 거주하는 지역과 생활서비스시설이 입지하는 지역을 배치하고, 이를 대중교통과 연계하는 것을 추구하는 것이 계획의 핵심전략으로 수립했다. 계획을 수립하는 주체는 시와 정부, 촌이나 주민 참여의 중요성을 인식하고, 이들의 의견을 반영하기 위한 조치도 마련되어 있어 공청회 개최, 설문조사, 워크숍 개최 등의 절차가 마련되어 있다.
특히, 일본 사례에서는 어떻게 사람들을 모으고, 서비스 기능을 유지하는가를 중점적으로 살펴보아야 하고 여기서 취하는 방법에 있어 도시계획 수단은 공간구조의 효율화를 도모하기 위해 거주유도구역과 도시기능유도구역을 지정하고 있다.
거주유도구역은 일정 경계의 구역 안으로 사람들의 ‘거주’를 유도하여 구역 내 인구밀도를 일정 수준 이상으로 유지하고자 지정하는 구역으로 도시의 중심거점 혹은 생활거점의 기능을 수행하고 있으면서 대중교통에 의해 비교적 쉽게 접근할 수 있는 지역이 적합하다고 보고 있다.
도시기능유도구역은 사람들의 ‘거주’가 아닌 의료·복지·상업 같은 생활서비스 ‘기능’의 입지를 유도하는 구역으로서 거주유도구역의 경계 내에 지정하는데 이는 도보나 자전거로 쉽게 이동할 수 있는 규모로 지정하는 것이 효과적이다. 병원 및 진료소, 노인주간보호서비스센터, 지역포괄지원센터, 보육시설, 유치원 및 초등학교, 도서관, 박물관, 슈퍼마켓, 시청출장소 등의 유도시설이 있을 때 지정할 수 있다.
일본은 입지적정화계획을 수립하고 독일과 달리 사람들의 거주지를 이전하는 계획까지 포함하는 측면 등을 고려했을 때 생활SOC 공급에 있어 효율성 극대화를 추구하는 것으로 볼 수 있다. 특히 도시의 거점을 중심거점과 지역/생활거점 등으로 구분하고, 거점의 종류에 따라 필요한 서비스 기능을 설정하고 있으며 사람들이 일상생활을 영위하기 위해 광역 혹은 지방정부가 거점별로 어떠한 생활SOC를 필수적으로 보유하고 있어야 하는지에 대한 정보를 제공한다.
또한, 이러한 거점을 도시기능유도구역으로 지정하고, 해당 구역 내에 필수적인 생활서비스시설의 입지를 유도하기 위해 다양한 재정 및 금융적인 인센티브 제도를 마련하고 있으며 지역 내 생활서비스 시설의 접근성, 노후도, 이용자 수 현황, 유지 관리 비용 등의 정보를 조사 후 이를 토대로 불필요한 시설을 하나의 복합시설에 통폐합하도록 권장하고 있다.
▲ 공동체 참여 권리의 시행 과정 / 출처: 국토연구원
영국에서는 블레어 정부의 ‘제3의 길’과 캐머런 연합정부의 ‘큰 사회’를 거치면서 공공서비스에 대한 권한을 제3섹터(비영리 및 공동체)로 이양하여 지역사회 스스로 그들의 삶의 질을 개선시키도록 유도하는 정책을 지속적으로 추진해왔다. 이는 결국 생활SOC 공급에 대한 형평성과 효율성의 조화를 추구한 것이라 볼 수 있는데, 이러한 철학은 2011년에 제정된 「지역주권법」에 고스란히 담겨 있다.
지역주권법에 보장하고 있는 권리 중 공동체 참여 권리는 지방정부가 공급하고 관리하는 공공서비스를 지역공동체가 더 효율적으로 제공할 수 있을 때 서비스 전체 혹은 일부를 위탁받아 운영할 수 있도록 해주었다. 하지만, 모든 서비스가 그 대상이 되는 것은 아니며 지역의 안전과 관련된 소방구조 등의 민간에서 공급할 수 없는 특수 서비스는 여기에 해당하지 않는다.
공공서비스에 대한 운영을 희망하는 지역공동체 조직은 지방정부에 사업 운영 참여의향서를 제출해야 하며 여기에는 공공서비스가 제공되는 지역의 기본 정보를 비롯하여 지역공동체의 재정 수준과 서비스 운영 능력, 운영 목표 등을 기입하고 위탁 신청이 접수되면 지방정부는 공개 입찰 절차를 진행하여 참여 공동체를 대상으로 위탁 목적과 역량 등을 검토한 후 그 결과를 제시한다.
지역주권법의 내용 중 제2장에서 논의한 생활SOC 접근에 대한 권리를 제도적으로 구체화한 사례로 의의가 있으며 개발 시 쫓겨날 수밖에 없는 처지에 놓인 임차인을 보호하려는 목적보다는 사라질 위기에 처한 생활SOC를 존속시키려는 목적이 더 크다는 것을 알 수 있다. 더 나아가 지역공동체가 이러한 권한을 행사할 때 영국의 지방정부는 로컬리티와 같은 민간지원조직과 협력하여 전문가 상담은 물론이고, 관련 교육프로그램 제공이나 자금 조달과 관련한 지원을 아끼지 않고 있다.
그동안 우리나라에서도 사회적 기업, 협동조합, 마을기업 등이 주체가 되어 필요한 시설이나 서비스를 직접 공급하는 경우가 존재했지만, 전문성 부족과 재정적 한계로 시설의 공급과 운영이 지속하지 못하는 경우가 많았다. 이러한 측면에서 우리도 영국처럼 민관협력을 통해 생활SOC와 관련한 지역공동체의 활동을 다양한 방면에서 지원할 수 있는 체계를 구축할 필요가 있다.
앞서 살펴본 사례를 통해 우리의 현 상황을 고려했을 때 독일, 일본, 영국의 정책은 향후 생활SOC 정책을 추진하는 데 있어 많은 시사점을 안겨 주고 있다. 생활SOC의 공급부터 운영에 이르기까지 우리가 추진해야 할 과제들이 많기에 다음 장에서 이에 대해 살펴보기로 하자.
