▲ 세계 도시화율의 추세 / 출처: 서울연구원
전 지구화의 영향으로 세상은 하나의 경계 안에서 끊임없이 상호작용하면서 움직이고 있다. 이러한 전 세계적 단일 영향권의 형성은 전 인류의 형성이라는 긍정적인 측면과 함께 피할 수 없는 지구적 경쟁 환경의 도래를 의미하기도 한다. 이제 전 세계는 급속하게 도시화되고 있고 서울은 인구 100만을 넘어선 시기가 불과 60여념 밖에 안 걸렸다.
이렇게 급속한 도시화가 예상되는 가운데 2014년 전 지구의 인구의 54%인 40여억 인구만이 도시에 살고 있지만, 2050년이 되면 97여억 인구 가운데 66% 이상이 도시에 살것으로 예측된다.
이러한 도시의 세계화와 발전은 불확실성을 높이고 있다. 세계화에 따른 도시 단위의 변화 예측의 불확실성, 지구환경의 급격한 변화로 인한 기상이변, 에너지와 식량문제의 불안정성 등이 이러한 불확실성의 징후이다. 동시에 ‘세계확’라는 용어 역시 오늘날 우리가 살고 있는 세계를 아우르는 보편 단어가 되었고 인구와 자본의 흐름으로 도시들은 지난 세기와 다른 공간으로 재구성되고 있다.
정보기술과 통신, 네트워크 환경의 급속한 진전으로 시간과 공간이 수렵되는 하나의 지구촌이 형성되면서 ‘시공의 압축화 및 수렴화’가 나타나고 있다. 이러한 세계적이고 전 지구적인 변화가 향후 몇십년 동안 미래서울의 생활양식 변화를 포함한 사회구조적 변화에 영향을 미칠 것이고 도시의 미래는 도시를 만들어 가는 주요 행위자의 역량에 따라 다양하게 펼쳐질 것이다.
먼저 도시의 미래를 연구하기 위한 미래연구 방법에 대해 살펴보고 서울시민이 생각하는 도시미래에 대해 표본조사를 통해 알아보고 전문가들이 보는 미래서울의 모습과 어떻게 다른가를 살펴보기로 한다.
▲ 미래 연구방법론 / 출처: 서울연구원
일반적인 미래연구방법론의 발전 과정은 직선형에서 지수형으로, 그리고 지수형에서 S자형으로 이어지고 오늘날의 경우에는 복합적 S자형으로 나타나는 역사적 흐름을 설명할 수 있다. 1940년대까지의 미래연구는 주로 예측에 집중을 했었다면 1970년대 초반까지는 예측에 그치지 않고 이를 통해 미래에 대비하려는 관리적 사고가 주류를 이루었다.
1970년대 이후에는 시스템적 사고에 기반을 둔 전략적 미래연구가 부각되었으며 2000년대 이후에는 다양한 미래연구방법들이 상호 변증법적으로 통합되며 진화해오고 있다.
대표적인 미래연구 방법에는 델파이 기법, 참여적 미래 탐구 등이 있으며, 미래연구 도구에는 브레인스토밍, 네트워크 분석, AHP기법, 전무가 인터뷰, 시스템 다이내믹스 등이 있다.
글로벌 연구소로는 하와이 미래연구센터, 대안미래연구소, 샌프란시스코 미래연구소 등이 있으며 세계미래학회에서는 전 세계 미래를 연구하는 사람들을 위한 회원제 조직으로 1966년에 설립되었다.
▲ 서울시 청년세대의 미래서울 이미지 / 출처: 서울연구원
서울시의 청년들이 생각하는 미래 서울의 이미지는 무엇일까? 자신의 의견을 형식의 제약 없이 자유롭게 적게 하여 브레인라이팅 결과, 키워드로 분석한 청년세대들의 미래 서울은 공정하고, 사람이 행복한 서울, 그리고 소통을 통한 참여로 함께 만들어가는 서울을 꿈꾸는 의견들을 보였고 그 이외에 편안하고 인간미 넘치는 도시 서울 등의 의견들이 나타났다. 청년세대들이 바라는 미래서울은 희망적이고 공동체적 가치를 담고 있는 사회였다.
그렇다면, 전문가의 눈으로 바라본 서울은 어떠할까? 전문가들은 우선 지속가능한 매력 있는 서울을 위한 노력이 지속되어야 하고 본격화될 저성장시대에 대비해 저비용 저위험의 관점에서 기반시설 정비와 글로벌 교류 중심도시로서 다양성을 수용할 수 이쓴 도시문화 만들기가 필요하다고 말한다.
서울시의 중요한 관리수단이 공간적인 관리인데, 미래시대를 대비한 공간계획의 수립 등을 구축하는 시스템 확보가 중요하고 공간체계 관리가 중요하다고 보고 있다. 이에 서울이 가장 우선적으로 투자해야할 정책 또는 사업을 20여 가지로 제안했으며 그 내용은 다음과 같다.
양극화 및 차별해소를 위한 사회시스템 구축, 안전한 도시만들기, 주거와 교통문제 해결, 초고령사회 대비, 환경생태 도시 조성, 복지확대, 국제화 도시환경, 교육정책 개선, 저출산 대비 정책 추진 등을 들 수 있다.
또한, 세계 주요 도시의 미래비전 방향과 정책들을 살펴보면, 세계 주요 이슈가 변화(기후변화, 감염병 등) 되었고 도시계획의 프레임(양적성장에서 질적성장으로, 사회통합적 관점에서 시민참여 우선시)이 변화됨에 따라 세계대도시들의 도시계획적 방안을 살펴보자.
런던은 런던플랜 비전을 수립함에 있어 누구나 살기 좋은 세계 최고의 도시만들기를 목표로 도시계획수립 시 정책과 관련된 다양한 이해당사자들의 참여과정을 법률적으로 의무화, 런던 플랜 수립과정은 종합적 영향평가와 시민검토과정이 필수로 하였다.
베를린의 도시기본계획(FNP)에서는 계획수립과정에서 두 차례 이상 시민참여 기회가 주어지며, 계획 변경에 대한 의견은 수시로 신청하되 일괄 결정하는 상시 재정비 체계를 갖추고 있다. 계획수립의 참여과정에 대한 기준을 건설법전에 명시하여 계획수립주체, 시민, 관련부서, 시민단체 등 다양한 주체들이 참여하여 의견을 조정하는 의사소통창구가 존재하고 도시포럼이라는 기구를 설립하여 베를린의 중요한 공간정책을 정기적으로 논의하고 계획에 반영하고 있다.
▲ 뉴욕의 기본계획 목표 / 출처: 서울연구원
뉴욕은 PlaNYC에 뉴욕시가 당면하고 있는 지속적인 성장, 노후화된 기반시설, 기후변화 등 환경문제에 대응하기 위해 전략적 계획을 수립하고 있다. 시장이 주도하여 계획을 마련하고 시 및 구기관들과 협의와 시민 의견 수렴을 통해 완성하고 있다. 수립과정에서 다양한 수단을 통해 시민의 관심과 참여를 유도하고 시민들의 의견을 계획에 반영할 수 있도록 100회 이상의 시민회의, 11회의 공청회, 수십 회의 설명회, 홈페이지 등을 통해 뉴욕시민의 의견을 적극 수용하고 있다.
특히, 공식적인 주민참여 방식으로 ‘커뮤니티 보드’ 제도를 도입 및 운영하여 일정한 권항을 통해서 영향력을 행사할 수 있도록 했다. 주요권한으로는 공공서비스 전달, 시예산 집행. 토지이용계획, 커뮤니티 옹호활동이며 시헌장에 따르면, 커뮤니티 보드는 당해 커뮤니티 구역의 요구를 고려하면서 커뮤니티 구역과 당해 주민들의 복지와 관련되는 어떠한 문제라도 선축직 공무원과 협력하고 자문하며, 지원하고 조언하도록 규정하고 있다.
파리의 도시계획(PLU) 비전은 지속가능한발전을 위한 계획을 미래 청사진으로 설정하고 시민의 삶의 질 개선, 낙후된 시설 재생을 통한 일자리 창출 및 산업 활성화, 도시의 불평등과 소외 문제 적극 해결을 목표로 하고 있다.
파리 도시계획은 토지이용규제와 중단기 전략 계획의 성격을 모두 가지고 있어 종합적인 목표에 대한 매우 구체적인 실천방안을 함께 마련하는 것이 가능하다. 계획과정은 현황분석, 도시정비계획 결정, 규정의 개정으로 나누어지며 9단계로 구성되어 각 단계마다 다양한 형식으로 의견 수렴 및 협의를 하고 있다. 특히 지구평의회와 공청회 감독위원회를 통해 시민이 제시하는 다양한 의견을 수렴하고 평가할 수 있는 체계 마련을 하고 있다.
앞서 살펴본 봐와 같이 세계 대도시마다 고유한 역사와 행정 및 법제도를 가지고 있고, 도시들이 처한 물리적 여건과 상황이 모두 다르기 때문에 어떤 것이 좋고 나쁨을 판단할 수는 없다. 그러나 각 도시의 도시계획체계와 기본계획 운영방식이 어떻게 다르며, 어떤 공통점이 있는지를 찾아 서울의 도시계획체계와 기본계획을 운영하기 위한 개선방향 등을 모색하여 더 좋은 서울의 미래로 나아갈 수 있을 것이다.
먼저 도시기본계획의 역할과 위상을 제고하기 위해 관련부서와 공무원 그리고 시민들의 폭넓은 공감대 형성이 전제되어야 하고 중간단계의 공간계획의 운영 마련을 위해서 도시기본계획과 관리계획 간의 간극을 연결하는 중간단계의 공간계획이 필요하다. 또한 자치구 기초 행정 및 계획단위가 되는 자치구별 발전계획을 수립하여 운영할 필요가 있으며 자치구와 주민들의 의견을 반영하는 상향식 계획틀을 마련하기 위해 서울시와 자치구 간 도시계획 역할 분담을 제고할 필요가 있다.
지속적인 시민 참여방안 확대하는 한편 제도화가 필요하고 시의회 및 도시계획위원회의 전문성을 강화할 필요가 있다. 또한 도시계획에 대한 체계적인 모니터링을 실시하여 상시적인 계획시스템을 마련할 필요가 있다. 도시기본계획 수립 후 계획안 및 목표달성 여부에 대한 지속적인 평가와 모니터링 결과를 바탕으로, 서울의 변화와 발전방향을 평가하여 후속 계획을 수립하는 상시 도시계획체계가 요구된다.
