▲정책 변화 방향/ 출처: 저출산고령사회위원회
대한민국의 인구감소에 대한 정책을 살펴보면 현재 문재인 정부는 ‘저출산 대책’에 대해 과거 정부와는 다르게 접근했다. 출산율 높이기를 목표로 한 게 아니라 아이와 아이를 키우는 부모의 삶의 질을 개선하는 데 중점을 뒀다.
2018년 7월 발표한 저출산 대책의 목표는 아이를 낳고 키우는 2040세대의 출산과 돌봄 부담을 대폭 줄이는 데 맞춰졌다. 2018년 12월 발표한 ‘저출산·고령사회 정책 로드맵’ 역시 아이를 키우는 비용을 줄이고, 시간은 늘리고, 돌봄을 확대하는 더 나은 삶을 보장하는 데 있다. ‘저출산 정책 로드맵’은 이미 진행 중인 ‘제3차 저출산 기본계획(2016~2020)’을 재구조화한 것이다.
함께 돌보고 함께 일하는 사회를 만들기 위해 출산·양육비 부담을 최소화하고 아이와 함께 하는 시간을 최대화하는, 촘촘하고 안전한 돌봄체계 구축에 초점을 맞추고 있다. 모든 출생 존중과 포용적 가족문화를 조성하고 2040세대의 안정적인 삶의 기반을 조성하기 위한 정책으로 인구정책에 대한 패러다임을 바꾸려고 노력했다.
대통령 직속 저출산고령사회위원회는 2018년 7월 관계부처 합동으로 ‘일하며 아이 키우기 행복한 나라를 위한 핵심과제’를 확정 발표했으며 핵심과제는 다음과 같다.
▲저출산 대응 방안/출처: 저출산고령사회위원회
첫째, 출생부터 아동의 건강한 성장을 지원하는 것으로 고용보험 미적용자 출산지원금 지급(90일간 월 50만원 지원)하고 임산부 의료비 경감, 만1세 미만 아동 의료비 사실상 제로화를 계획했다.
둘째, 아이와 함께 하는 일·생활의 균형을 위해 임금 삭감 없이 육아기 근로시간 1일 1시간 단축과 배우자 유급출산휴가 확대, 육아휴직 부모 동반사용 추진, 일·생활 균형 중소기업(워라밸 중소기업) 확산을 주요 계획으로 수립했다.
셋째, 모든 아동과 가족에 대한 차별 없는 지원을 위해 한부모 양육비 지원액 확대하고 비혼 출산·양육에 대한 제도적 차별 정비, 인식 개선, 원스톱 상담을 지원토록 했다.
넷째, 평등한 출발을 지원하는 신혼부부 주거지원을 위해 임차가구 주거비를 경감하고 내집 마련 기회 확대하는 계획을 수립했다. 다섯째, 제대로 쓰는 재정, 효율적 행정 지원체계 확립하기 위해 고용보험기금 국고 지원 확대하는 한편, 행정지원체계를 개편해 지방노동관서 내에 일-생활 균형 전담 인력 확충하고 통합정보 제공 플랫폼을 구축토록 했다.
현재 시행 중인 제3차 저출산·고령사회 기본계획(2016~2020)을 핵심과제 위주로 재정비하고 위원회에서 집중 추진할 과제를 제시했으며, 이 로드맵은 3차 기본계획의 시기(2016~2020)에 국한되지 않고, 인구구조 변화에 대비한 사회시스템 개편 등 4차 기본계획(2021~2025)과 연계되는 중장기 핵심과제인 고용, 교육, 군 인력, 보건의료 등 핵심 사회정책 분야 효과적 대응방안 논의 등을 포함했다.
▲저성장 흐름이 지역·도시계획에 미치는 영향 종합/출처: 국토연구원
현재 정책이 실현되기 위한 구체적인 도시정책은 무엇인지 살펴보도록 하자.
인구감소로 인한 저성장은 국토 공간상 인구 불균형 확대, 토지 이용·개발에 대한 수요 감소, 성장 시기 개발된 구도심 공동화현상 가속화, 도시 일자리와 활력 저하, 지역격차·소외지역 증가, 도시시설 수요 다변화, 도시·산업의 유휴기반시설 증가 등을 초래하고 있다.
수도권·대도시의 인구는 꾸준히 증가하는 반면, 지방 중소도시와 농어촌지역 인구는 지속해서 감소함에 따라 국토공간상 인구 불균형 초래하고 있다.
인구감소와 경제성장 둔화는 도심지역쇠퇴와 공동화를 진행하면서 성장시기에 개발된 구도심의 공동화 현상을 가속하는 등 도시공간구조 변화도 초래하고 있다. 즉, 저성장 흐름은 결국 도시와 지역의 경제성장 정체 또는 침체로 이어지고, 곧바로 일자리 감소와 활력 저하를 초래하며 이로 인해 지역격차가 심화시키고 있다.
그동안 인구증가를 전제로 도시 시설의 양적 증가를 계획했으나, 앞으로는 도시기반시설에 대한 수요는 감소하는 대신 고령화와 삶의 질 향상 등 가치관 변화에 따른 사회복지서비스 관련 시설 수요는 증가할 것으로 전망하여 도시·지역계획을 수립해야 한다.
인구 지표는 장래의 도시·지역의 성격과 전반적인 물리적 환경의 규모를 결정하는 기본 척도이므로 저성장 시대 도시·지역계획에서는 현실에 기반을 둔 명확한 인구실태 분석과 이를 토대로 한 인구 지표설정이 중요하다.
그러나 저성장이 지속함에도 여전히 계획인구 과다설정을 통한 확장적 도시·지역계획이 수립되고 있다. 목표연도 계획인구의 과다설정은 기반시설의 과다계획, 토지의 과소비, 산재한 개발 등 신규 과다개발을 초래할 수밖에 없기 때문에 계획인구의 현실성 있는 설정이 중요하다.
도시·군 기본계획 수립지침에서는 계획인구의 과다계상을 방지하기 위해 사회적 증가분은 보조 수단으로만 사용하도록 규정하고 있다. 그러나 현재 계획인구 설정시 사회적 증가에서 개발사업에 따른 인구증가가 90% 이상을 차지했고, 특히 인구규모 10만 이상~30만미만 시·군에서 개발사업에 따른 사회적 인구증가가 크게 나타나고 있다.
또한, 일부 시·군은 현재 시가화용지보다 더 많은 시가화예정용지를 설정해 계획인구와 토지이용 수요의 과다추정으로 택지·상업지역 등이 과다 개발되고, 이로 인해 미분양 양산, 자연환경 훼손, 구도심의 공동화 현상 등이 초래되는 실정이다.
기반시설계획은 실제 지자체의 예산을 수반하는 계획으로 지나친 인구 과다추정은 지자체 예산 부담으로 다가올 수 있어 현실적으로 계획인구를 설정할 필요가 있다.
▲향후 도시계획 지표의 설정 방향/출처: 국토연구원
합리적인 도시·지역계획 수립방안을 위해서는 인구증가에 대비한 토지이용이나 기반시설 물량 산정 위주의 계획 수립을 지양해야 한다. 또한 지자체별로는 계획의 주요 지표를 자율적으로 선택할 수 있도록 제도를 개선하고, 저성장 시대에 도시계획의 지향점을 도시 내 토지공급·기반시설의 확충에서 살기 좋은 도시와 지속가능한 도시발전으로 전환이 필요하다.
저성장 시대에 접어들었으나 지역적으로는 여전히 성장하는 시·군이 존재하므로 도시·군기본계획의 방향과 내용을 도시의 유형에 맞춰 설정하고 총량인구 지표가 아니라 좀 더 세분화된 인구구조 지표 활용이 필요하다. 이에 상주인구를 기반으로 한 인구추정에서 유동·체류 인구 등의 지표를 활용하는 방식으로 확대해야 한다.
구체적으로 저성장 도시는 총인구 지표를 도시의 문제점을 진단하기 위한 지표로 활용하는 것이 바람직하며, 인구구조 지표를 바탕으로 한 새로운 도시계획 지표를 설정하는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 저성장 시대에도 실현가능한 장래인구 예측이 중요하다.
도시·지역계획 수립 시 획일적인 인구추정 방식보다 특성에 맞는 다양한 인구추정 방식을 활용하도록 유연하게 제도를 적용하고, 인구추정 방식을 단순한 토지이용 물량 산출을 위한 인구추정보다는 도시 비전을 실현하기 위한 다양한 정책 대안들에 따른 인구 변화 시뮬레이션에 활용해야 한다.
또한, 해당 지역주민의 참여를 통해 시·군·구의 다양한 장래 개발 관련 의견을 반영할 수 있는 상향적이고 협력적인 계획 수립 과정을 포함하고 저성장이라는 여건 변화에 효과적으로 대응할 수 있도록 광역적 계획체계 정비하는 등 저성장 시대에 대응해 대도시와 주변 도시 간 연계를 통한 광역권 전체의 성장동력을 유지·강화 할 수 있는 광역적 계획 수립 필요하며 쇠퇴가 급속히 진행되고 있는 중·소도시들 간의 역할분담을 통해 기능·서비스 등을 공유할 수 있는 공동계획 수립도 필요하다.
