[서울시 미집행 도시계획 시설별 공간 분포/자료=서울시]

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법)과 「도시관리계획 수립지침」에서는 ‘도시계획시설 결정고시일부터 10년 이상 집행되지 않은 모든 시설을 대상으로 5년마다 재검토’ 하도록 규정하고 있다. 이에 따라 서울시는 2002년 미집행 도시계획시설 재정비계획을 시작으로 2007년, 2012년 세 차례 재정비계획을 수립해왔으며, 현재 2017년을 목표로 재정비계획을 수립 중이다. 이는 도시관리계획으로 결정된 도시계획 시설 중 미집행 된 시설의 해소하기 위한 계획으로 5년마다 중기지방재정계획을 반영해 수립된다.

서울시에서 기수립한 세 차례 재정비계획의 가장 큰 차이점은 미집행시설의 기준이다. 국토계획법 제47조 제1항에 따라 장기미집행 도시계획시설은 도시계획시설로 결정된 시설 중에서 결정고시일로부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설 사업이 시행되지 않은 시설을 의미한다. 또한 국토계획법 제88조 제1항에 따르면 결정고시일로부터 10년이 경과하지 않은 도시계획시설이더라도 실시계획의 작성 또는 인가 및 그에 상당하는 절차가 행해지지 않은 경우는 미집행 도시계획시설로 정의하고 있다. 한편 실시계획의 인가를 받았거나 그에 상당하는 절차가 행해졌음에도 토지 보상이 완료되지 않은 시설은 국계법상으로는 집행시설이지만 관리청의 토지매입과 보상절차 등 행정적·재정적 측면에서는 실질적인 미집행시설이다. 이 경우 토지소유자가 사유 재산권의 침해로 재산상 손해를 입게 되므로 장기미집행 시설의 해소를 위해서는 보상의 집행이 필수적인 요소로 볼 수 있다.  

서울시가 최초로 수립한 2002년 재정비계획은 사유 재산권 보호에 초점을 맞추고 부분 미집행시설도 미집행시설로 포함시켜 수립하였다. 반면 2007년 재정비계획에서는 실시계획의 인가 여부를 미집행시설의 판단기준으로 삼았고, 2012년 재정비계획에서는 개발계획으로 결정된 시설은 수립대상에서 제외하고 재정비계획과 집행계획, 재정계획과의 연계를 강화하여 자동 실효(일몰제)에 대비한 구체적인 대안을 제시하였다. 현재 수립 중에 있는 2017년 목표 재정비계획에서는 ‘실시계획 인가에 상당하는 절차’에 대한 판단기준을 명확히 하여 실질적으로 장기미집행 시설로 분류해야 할 도시계획시설의 수립을 계획 중이다.

서울시 장기미집행 도로시설의 현황

장기미집행 시설 가운데 도로와 공원은 결정 면적이 넓고 설치에 따른 비용이 가장 높아 미집행시설의 대부분을 차지하고 있다. 도로는 기반시설이며 도로시설은 그만큼 도시기능 수행에 매우 중요한 역할을 한다. 체계적인 도시를 형성하기 위해서는 개발압력이 높은 지역일수록 계획적인 도로망이 구축되어야 한다.

[서울시 미집행 도로시설의 현황/자료=도시계획정보서비스(upis)]

2012년 미집행 도시계획시설 재정비계획에 따르면, 서울시 미집행 도로시설은 총 1,379개소로 전체 재정비계획 수립대상(총 1,657개소, 39.62㎢) 중에서 개소수 기준으로는 84%로 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 도로시설의 경우 도로폭원 20m 이상인 도로는 서울시가 관리하고, 20m 미만 도로는 자치구가 관리할 수 있으며 관리주체에 따라 서울시 관리도로와 자치구 관리도로로 구분해 관리된다. 미집행 도로시설 중 서울시 관리도로가 50개소(3.4%), 자치구 관리도로가 1,329개소(96.6%)로 총 4.65㎢의 면적을 차지한다. 미집행 도로시설은 용도지역상 주거지역 65%, 녹지지역 23%에 해당한다. 도로시설의 미집행기간은 30년 이상 초과한 시설이 63%, 20년 이하는 23%로 미집행 기간이 장기화되었음을 알 수 있다.

서울시 미집행 도로시설 재정비 기본 방향

두 번째로 수립된 2012년 서울시 미집행 도시계획시설 재정비계획에서는 미집행 도로시설의 재정비 기본 방향을 크게 세 가지로 분류했다. 서울시 도로정비 기본계획 수정계획에서는 친환경적이고 지속가능한 도시교통을 패러다임으로 제시하고 있으며, 이에 따라 신규 도로의 건설보다는 기존 도로의 기능을 향상시키는 데 초점을 두고 있다. 또한 서울시 전체 도로 연장, 권역별·자치구별 도로 현황 등 서울시 도로의 현황을 고려했으며, 특히 미집행 도로시설이 밀집한 지역에 대해서는 도로정비의 현황과 대체기능의 여부를 파악함으로써 도로 확보의 필요성을 고려한 계획을 수립했다. 아울러 미집행 도시계획도로의 계획 결정의 목적과 내용, 입지 현황, 지장물 현황 등을 확인해 동일 위계 도로 혹은 대체기능 도로와의 거리 등에 따라 실질적인 도로의 필요성을 확인했다.

재정비계획에서는 미집행 도로시설의 중요도와 실현가능성을 토대로 미집행 도로시설을 유형화하였다. 중요도는 관련 계획 기준, 자치구 간 시설 공급의 형평성, 단계별 집행 계획, 관리청의 집행 의지 등을 고려했다. 실현가능성은 중요도가 높은 도로에 대해 일몰제 이전에 실행할 수 있는 가능성으로 주변 환경, 집행 용이성, 보상 비용 및 관리청의 재정 능력 등을 두루 검토했다. 관리 주체에 따라 도로를 구분하여 유형화하였고 이에 따라 존지 혹은 재검토로 구분하였다. 이를 기반으로 여러 자치구에서는 미집행 도시계획시설의 재정비 용역을 진행하였다. 하지만 기수립된 재정비계획을 통한 자치구별 재정비는 사유 재산권 보호라는 대전제를 계승하지 못한 공익적 차원에서 멈추고 말았다는 평가를 받고 있다.