[클라크 자유무역항 마스터플랜/자료=urban114]

우리나라보다 앞서 반환공여지 개발에 나선 독일은 지역 특색에 맞는 산업단지, 교육센터, 주택단지 등의 조성으로 미래 산업구조 개편에 맞춘 전략적인 접근을 통해 현재 상당한 개발효과를 누리고 있다. 일본도 오키나와의 반환기지의 경우 지방공공단체와 민간사업자가 파트너를 이뤄 개발사업에 참여 지역 특색과 미래 성장 방향을 반영한 저밀도 단독주택단지 조성으로 성공적인 개발사업이라는 평가를 얻고 있다.
 

먼저 독일의 사례를 살펴보면, 통일과 냉전 종식으로 서독지역의 미군과 나토군, 동독지역의 소련군 기지가 철수함에 따라 대규모 반환공여지가 발생했다. 독일 전 국토의 5%인 9,200㎢ 에 걸쳐 군사기지 1,990개가 2천여 개의 자치단체에 분포되어 있고, 이 중 42%인 3,860㎢  면적의 1천여 개 기지가 반환되었다. 노르트라인 베스트팔렌은 네덜란드 및 벨기에와 경계를 이루는 유럽의 중앙에 위치하고 있고 독일 16개 연방주 중 인구가 가장 많고 인구밀도가 높은 지역이다. 노르트라인 베스트팔렌은 2002년까지 8만 6천 명의 주둔군이 철수하고 83㎢ 의 공여구역을 반환받았으나 당시 기지와 관련한 일자리 11만여 개가 사라졌고 재정 손실 규모를 5천억에서 1조 원대로 추정되었다. 독일은 미래 산업구조 변화에 맞춰 연방정부 차원의 반환기지 활용방안을 구상해 주 전체의 75%인 27개 지역에 산업단지와 연구개발시설, 산학협력시설, 직업교육센터, 주택단지 등을 조성했다.

[1968년 캠프 즈케란(Camp Zukeran) 모습/자료=www.oocities.org]

일본 오키나와에서는 1972년 이후 약 120㎢ 의 기지가 반환되었고 이 중 45㎢ 에 이르는 지역의 개발이 진행되고 있다. 도심 활성화와 거점 도시 형성을 위해 공공단체와 민간사업가 공동으로 재개발사업과 건축사업에 참여해 관광도시라는 특징을 살려 저밀도 주택단지를 조성했다. 반환기지 개발은 대부분이 토지구획 정리사업, 토지개량사업 등 공공사업이나 민간개발로 이뤄졌다. 특히 일방적인 하향식 도시계획이 아니라 마을만들기 방식을 도입해 하의상달식(bottom-up)으로 개발의 효율성을 높였다.

[오키나와 반환기지 활용사례/자료=한국지방행정연구원(2010)]

필리핀의 대표적인 미군기지인 수빅만과 클라크 공군기지가 1991년 반환된 이후 해당 지역은 대규모 실업사태와 지역경제 침체를 맞았다. 필리핀 정부는 수빅만 반환기지 675㎢를 수출공단과 자유무역항으로 활용하기 위해 호텔, 휴양시설, 주거시설, 쇼핑몰 등을 개발했고 세제 감면, 저가 토지공급 등으로 해외기업을 적극 유치했다. 민간 사업시행자에게는 장기임대를 통해 비용부담을 줄여주는 방식으로 민자유치를 활성화했다. 클라크 공군기지는 경제특구로 지정하여 제조시설, 농업단지, 휴양시설, 국제공항 등이 들어서게 했다. 이러한 개발을 통해 반환 이전 2만여 명이던 경제활동 인구가 2007년 2배 이상 확대되었고, 700여 개의 신규기업을 유치하는 성과를 거뒀다.

해외의 반환공여지 활용 사례를 살펴보면 반환공여지의 활용방식과 방향, 정부지원, 개발의견 수렴의 측면에서 시사하는 바가 크다. 우선, 개발방식 측면에서는 반환공여지의 시설을 막대한 비용이 드는 전면개발 방식이 아닌 개량과 보존을 적절히 혼합해 비용을 줄이며 반환공여지가 보유한 자원을 최대한 활용하고 있다는 것이다. 개발 방향 측면에서 주목되는 점은 중요 사업을 선정하고 인프라를 구축해 나가는 단계적인 방식이다. 지역경제 활성화가 중요 사업으로 설정되고 이에 필요한 인프라가 보충되는 것이다.

사례에서는 정부의 적극적인 참여워 지원이 개발에 활기를 불어넣고 안정화하고 있다. 세금 감면을 비롯해 인허가 및 개발제한 해제 또는 완화 등 정부 차원의 지원이 개발을 활성화하는 촉매가 되고 있다. 또한 개발에 주민의 의견이 적극적으로 반영되고 있는 점도 매우 의미가 있는 요소라 할 수 있다. 정부는 지역사회가 공여지 개발사업을 효과적으로 추진할 수 있도록 최대한의 인센티브를 제공해야 할 것이다. 특히 개발의 방향은 일본의 사례에서처럼 하의상달식으로 주민의 의견을 최대한 반영해 결정되어야 한다.

현재 지자체별로 추진되고 있는 반환공여지 활용계획은 대학과 행정타운, 공원 등에 집중돼 있다. 지역에 부족한 인프라 구축 등 지역 여건과 특성이 반영된 개발사업이 필요하며, 자원낭비를 방지하기 위해서는 이를 구분해 국가지원이 선별적으로 이뤄져야 한다. 또한 이러한 합리적인 개발사업을 유도하기 위해 개발제한 규제 해제 등 지원정책이 뒷받침되어야 한다. 그러나 현재 공여구역의 종합계획은 지자체가 지역 특성과 가용자원을 고려하지 않고 토지 우선 취득에 집중하는 바람에 공원 등 지역경제에 실익이 적은 사업에 치중하는 현상이 발생하고 있다. 지역에 부족한 부분과 도시의 발전을 위해 지자체 차원에서 필요한 용도의 개발방향 설정과 구체적 계획수립이 뒷받침되어야 한다. 

현실성 없고 지역 발전에 효용성이 없는 개발은 난개발의 우려를 낳을 수 있고 장기적인 안목에서 지역 자원낭비를 초래할 수 있다. 현실적으로 반환공여지 개발은 공여지 확보가 중요한 것이 아니라 미군공여지특별법의 취지처럼 지역 발전에 있다. 장기적인 비전 아래 공여지의 활용도를 극대화할 수 있는 개발계획이 우선적으로 확보되고 이에 따른 정부의 지원을 합리적으로 끌어내야 할 것이다.