▲ 현행 생활SOC 서비스 기준 관련 제도(2018년) 비교 / 출처: 국토연구원

 

현재 생활SOC 관련 기준으로 제도화되어 시행되고 있는 제도는 2가지로 “기초생활인프라 국가적 최저기준”과 “농어촌서비스기준”이다. 이 중에서 도시재생뉴딜사업을 추진할 때 적용하게 되어 있는 기초생활인프라는 생활SOC라는 용어를 사용 안했지만 다루고 있는 시설의 범위를 보면 유사한 것이 많다.

 

이 제도의 근거법률인 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조제1항제11호에 따르면 기초생활인프라란 ‘도시재생기반시설 중 도시주민의 생활편의를 증신하고 삶의 질을 일정한 수준으로 유지하거나 향상시키기 위하여 필요한 시설’을 말한다. 현재 지방자치단체에서 도시재생전략계획을 수립하는 경우 최저기준 달성 여부를 평가하고, 공급이 부족한 시설에 대해서는 최저기준을달성하기 위한 계획을 포함하게 되어 있다.

 

농어촌서비스기준은 그 이름이 말해주듯 농어촌지역에 적용되는 최저기준이다. 이 제도의 근거법률인 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발 촉진에 관한 특별법」 제3조제6호에 따르면 농어촌서비스기준이란 ‘농어업인 등이 일상생활을 하는 데 요구되는 공공서비스 중 대통령령으로 정하는 서비스 항목과 그 항목별 목표치’를 말한다.

 

농어촌서비스기준은 핵심항목과 선택항목으로 구분되는데, 전자는 모든 시군에 적용되는 국가최저기준이며, 후자는 지방자치단체에서 자율적으로 제정하고 운용하는 지역최적기준을 말한다. 이는 농어촌의 특성상 지역마다 사회·경제적 여건이 매우 다양하게 나타난다는 점이 적극 반영된 것으로 보인다. 현재 선택항목에 대해서는 광역자치단체의 출연 연구기관에서 이행시태를 점검·평가하도록 되어 있지만, 지방정부의 시책으로 연결되지는 못하는 실정이다.

 

현재 국가적 최저기준과 농어촌서비스기준은 통합적으로 운영되지 못하고 각각 적용되고 있다고 이런 결과가 초래되는 원인으로 도시지역에 대한 정책을 수립하는 국토교통부와 농어촌지역에 대한 정책을 수립하는 농림수산식품부의 협업이 제대로 이루어지지 않기 때문이라는 의견이 지배적이다.

 

이에 정책적으로 개선해야 할 부분에 대해서 살펴보면 국가 차원에서 생활SOC 접근에 대한 권리를 보장하기 위해 먼저 필요한 것은 도시와 농촌지역에 별도로 적용되고 있는 기초생활인프라 국가적 최저기준과 농어촌서비스기준의 정합성을 높이는 일이다. 일각에서는 도시지역에만 적용되는 기초생활인프라 국가적 최저기준이 농어촌지역에 적용하기에 목표치가 너무 높다는 비판이 제기되고 있으며, 농어촌서비스기준 역시 서비스에 대한 접근성 수준을 파악할 수 없어 주민이 실제로 체감하는 수준과는 괴리가 크다고 주장하고 있다.

 

일단 최소한의 생활SOC 공급 수준을 보장하기 위한 준거가 되는 서비스 기준을 설정하는 데는 원 단위 형태보다 서비스 전달 수준을 평가하기에 적합한 도달거리 및 시간 형태로 나타내는 것이 효과적이다. 따라서 우선 선언적 내용으로 구성된 농어촌서비스 기준을 접근성 기준으로 개편할 필요가 있다. 그리고 서로 일치하지 않는 서비스 항목에 대해서는 도시와 농촌지역에 모두 적용할 수 있는 시설·서비스 항목과 차별적으로 적용해야 할 시설·서비스 항목을 구분하여 운영할 필요가 있다.

 

▲ 생활SOC의 법적 공급기준 검토(안) / 출처: 국토연구원

 

두 제도의 정합성을 높인다고 해서 모든 문제가 해결되는 것은 아니나 이렇게 설정된 기준(안)을 시설이나 서비스를 공급하는 데 효과적으로 활용하기 위해서는 생활SOC 서비스권역 내에 거주하는 인구수에 따라 어느 정도 규모의 시설을 공급할지에 대한 기준도 함께 마련되어야 하는데 이 정도의 규모의 시설을 유지하기 위해 필요한 서비스 인구의 규모에 대한 기준이 필요하다.

 

이때 시설별 관계법률에서 규정하고 있는 공급 기준을 검토하여 정합성을 확보하는 것이 매우 중요하다. 상기 표의 도서관, 공연장(문화예술회관), (생활)체육관, 수영장, 공공보건기관, 종합병원, 어린이집, 노인여가복지시설, 초등학교, (생활권)공원 등 10가지 생활SOC에 대하 관계 법률에서 규정하고 있는 공급기준을 검토하여 작성한 것이다.

 

이를 보면 도서관이나 공원 같은 경우에는 서비스 인구와 시설 규모에 대한 기준을 모두 설정하고 있는 것을 알 수 있다. 그런데 노인여가복지시설은 시설 규모에 대한 기준만 설정되어 있다. 이러면 서비스 인구에 대한 기준을 별도로 마련해야 한다. 그리고 만약에 개별 법률에서 규정한 공급기준이 시설의 현재 공급 수준과 비교했을 때 합리적이지 않다면, 해당 규정을 개정하는 것도 검토할 필요가 있다.

 

 

▲ 서비스 기능의 연계와 복합화 추진의 기본원칙 / 출처: 국토연구원

 

생활여건의 지역 간 형평성을 달성하기 위해 극복해야 할 문제 중에 가장 시급한 것은 시설에 대한 이용 수요가 감소하는 지역에도 적용할 수 있는 서비스 공급전략을 찾는 것이다. 지방의 쇠퇴하는 도시나 농촌에서는 공실 상태인 시설이 많아 이를 모두 유지 및 관리하는 것이 비효율적인 상황에 처한 경우가 많다. 이것이 결국 삶의 질을 악화시키고, 사람들을 다른 지역으로 떠나게 만드는 원인으로 작용하게 되는데 그렇다고 해서 쇠퇴하는 지역에는 무조건 시설을 공급하지 않기로 한다면, 이러한 악순환 구조는 더욱 강화될 것이다.

 

이는 결국 형평성과 효율성의 조화라는 핵심적인 문제의식으로 귀결된다. 앞서 일본의 정책 사례에서도 볼 수 있었듯이 수요가 부족하거나 노후화되어 제대로 활용되지 않는 시설이 주변에 있을 때는 이를 통폐합하여 한 곳으로 모으고, 서로 연관성이 높은 기능끼리 복합화를 추진하는 게 효율적이다. 최대한 접근성이 좋은 곳에 복합시설을 공급하되, 그렇지 않은 지역에 있는 시설 ‘A’와 시설 ‘B’는 폐지하고 그 기능을 옮겨 수요를 확보하고, 규모의 경제를 달성해야 한다.

 

‘C’와 시설 ‘D’ 같이 불필요한 시설을 복합화해서 적정 위치에 건립하고, ‘가’지역과 ‘나’지역에 거주하는 모든 사람이 제약 없이 이용할 수 있도록 하여 시설의 활용도를 높일 필요가 있다. 이는 서비스 기능의 복합화를 통해 지역 간의 연계 및 협력까지 도모하는 것이라 볼 수 있다.

 

최근 국가균형발전위원회를 중심으로 복수(2개 이상)의 생활SOC 관련 국고보조사업을 하나의 부지에 단일 혹은 연계 시설물로 건립(리모델링 포함)하는 생활SOC 복합화사업을 추진 중이다. 현행 생활SOC 복합화사업은 부처마다 개별적으로 추진되고 있던 각종 생활SOC 관련 사업을 한 장소에서 통합적으로 추진하는 것을 가능케 했다.

 

하지만 국가균형발전위원회에서 주관하는 사전검토 절차가 존재하지만, 지방자치단체에서 신청한 복합화사업에 포함되는 시설 간 상충성에 대한 검토는 이루어지지 못하고 있는데 이 부분은 현행 생활SOC 복합화사업 선정 가이드라인을 개정하여 상호 보완 혹은 상충하는 기능을 명시해주는 것으로 해결할 수 있다.

 

생활SOC 복합화사업의 범위를 단순히 시설이라는 점을 하나 찍는 사업에서 벗어나 선을 긋고, 면으로 확대하는 사업으로 확대할 필요가 있으며 우선 복합시설에 선을 긋는 건 접근성을 강화하는 전략으로 이야기 할 수 있다. 이를 위해서는 생활SOC 간 도로 및 보행네트워크를 구축하는 것과 복합시설의 원거리에 거주하는 사람들을 위해 수요응답형(교통취약지역 거주자나 보행이 곤란한 주민들을 위한 예약제 운영) 대중교통서비스나 찾아가는 서비스를 제공하는 것이 필요하다. 면으로 확대한다는 것은 도시재생뉴딜사업, 일반농산어촌개발사업, 어촌뉴딜 300사업과 같은 쇠퇴 및 낙후지역 개발사업과의 연계를 강화한다는 것을 의미한다.

 

결론적으로 우리가 추진해야 할 과제와 제도 개선방안을 4가지로 도출하면 △첫째, 공급기준 측면에서는 국가 및 지역 최저서비스 기준을 설정해야 한다. 도시에 적용되는 기초생활인프라 국가적 최저기준과 농촌에 적용되는 농어촌서비스기준의 정합성을 제고하여 지역여건(인구구조, 이용 수요, 재정 상황 등)을 고려하여 지역최저기준을 마련할 필요가 있다.

 

△둘째, 공급계획 측면에서는 지역 수요를 고려한 전략계획을 수립해야 한다. 최근 들어 지방의 인구 감소 문제가 본격화되면서 서비스 공급의 효율성 확보를 위해 시설의 적정 입지를 확정하고, 기존 시설을 재배치하는 공간계획의 중요성은 더욱 증대되고 있다. 어디에 입지하느냐에 따라 운영의 효율성에 차이를 보이므로 생활SOC 최저기준 미달지역을 대상으로 이용 수요를 고려하여 시설 (재)배치 및 서비스 전달체계를 다루는 새로운 계획제도를 도입할 필요가 있다. 더불어 서비스 수요와 공급수준 변화를 상시 모니터링할 수 있는 체계도 구축할 필요가 있다.

 

△셋째, 공급방식 측면에서 서비스 기증의 연계화 복합화를 추진해야 한다. 단순 시설 조성사업에 머물러 있는 현 상황에서 생활SOC 복합화사업을 접근성 강화 및 쇠퇴 및 낙후지역 개바사업과 연계하는 사업으로 확대할 필요가 있다. 이와 함께 여러 부처에서 지원하는 예산을 통합하여 집행하고, 사업의 전 과정에 걸쳐 부처 간 원활한 연계 및 협력이 이루어지는 체계를 구축할 필요가 있다.

 

△넷째, 운영/거버넌스 측면에서는 지역공동체 기반 선순환 체계를 구축해야 한다. 이미 공급한 시설을 어떻게 운영할 것인가도 효율성 달성에 있어 중요한 문제로 직영보다는 위탁이 운영방식에 있어 효율적인 것을 확인했었다. 영국의 경험에 비추어 볼 때 지역사회에 기반을 둔 공동체 조직에 공공서비스의 운영 권한을 부여하는게 효과적이라는 것을 알 수 있듯, 지역공동체(혹은 사회적 경제조직)가 생활SOC를 직접 공급 및 운영할 수 있는 권한을 부여하여 책임의식을 강화할 필요가 있다. 

 

이와 함께 사회적 금융을 활용하여 생활SOC 건립 및 운영 자금을 조달하고, 이와 관련한 업무를 적극적으로 지원하는 중간지원조직을 육성할 필요가 있다. 이와 더불어 생활SOC는 개개인보다는 공동체, 즉 이타적인 사람들이 모였을 때 효과적으로 작동하는 시스템이기에 남을 배려하는 마음을 가지고 이웃을 사랑할 때 비로소 지역공동체가 주도하는 공급의 선순환 구조가 창출될 수 있다는 것을 명심해야 한다.